國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所管理室主任劉斌：

　　此次鐵路改革應(yīng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)解決既有問(wèn)題

　　宋菁

　　鐵路改革“政企分開(kāi)”的第一步終于邁出。

　　3月10日公布的大部制改革方案，明確將鐵道部一分為三：部分企業(yè)職能剝離出來(lái)，成立中國(guó)鐵路總公司，負(fù)責(zé)鐵路的運(yùn)營(yíng)、建設(shè)以及承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任；規(guī)劃、政策制定等部分綜合性管理的職能劃給交通運(yùn)輸部；部分安全生產(chǎn)監(jiān)督的職能由隸屬于交通運(yùn)輸部的國(guó)家鐵路局承擔(dān)。

　　國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所管理室主任劉斌在接受本報(bào)專訪時(shí)表示，過(guò)去30年的鐵路改革只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)改良，今次改革卻是著眼于產(chǎn)權(quán)關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)化的方式、競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)解決既有鐵路問(wèn)題，這與過(guò)往改革的方向截然不同。

　　他個(gè)人認(rèn)為，這一次鐵路改革，原鐵道部政府那一塊職能應(yīng)該加快改革，不僅僅要把職能劃撥出去，還要盡快建立行政管理部門(mén)對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的監(jiān)管機(jī)制。

　　綜合運(yùn)輸研究所近期完成了一份關(guān)于鐵路改革總體方案的研究課題，將上報(bào)至決策層，劉斌是這份課題的主要參與者。

　　本報(bào)將通過(guò)系列訪談分享他們的研究結(jié)論，以及這些參與了鐵路改革討論的研究人員的個(gè)人觀點(diǎn)。

　　“鐵路原有改革只是計(jì)劃體制下國(guó)企的改良”

　　《21世紀(jì)》：你如何評(píng)述這一次鐵路改革？這和過(guò)往的鐵路改革有何不同？

　　劉斌：這需要從中國(guó)鐵路長(zhǎng)期存在的既有問(wèn)題談起，這次改革并不是中國(guó)鐵路的第一次改革，但是這次改革可以說(shuō)是鐵路長(zhǎng)期存在問(wèn)題的解決途徑發(fā)生了極大變化。

　　第一，中國(guó)鐵路長(zhǎng)期發(fā)展較緩慢，運(yùn)能不足，一票難求一車難求的狀況長(zhǎng)期存在，目前鐵路客貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量、發(fā)送量和市場(chǎng)份額下降的趨勢(shì)仍然沒(méi)有得到根本的扭轉(zhuǎn)，還在下降。

　　第二大問(wèn)題，鐵路對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)程度較差。直觀感受上看，低票價(jià)的、我們想買的票都很難買到，高票價(jià)的卻常常有富余，這說(shuō)明產(chǎn)品的設(shè)置和市場(chǎng)的需求還有很大距離。另外，鐵路的定價(jià)體系與市場(chǎng)的契合度也很差，當(dāng)前鐵路一般是根據(jù)車體的情況來(lái)定價(jià)，如果是動(dòng)車就定價(jià)高，一般空調(diào)車就低一些，票價(jià)和運(yùn)行速度沒(méi)有直接掛鉤。有些動(dòng)車和特快車的運(yùn)行速度是差不多的，價(jià)格差別卻很大。

　　第三，鐵路整體的經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下降，虧損日益常見(jiàn)。

　　第四個(gè)，鐵路是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，這樣的封閉性，增加了很多社會(huì)的成本，鐵路與其他運(yùn)輸方式的銜接并不順暢，不論在場(chǎng)站的建設(shè)上還是運(yùn)輸?shù)慕M織上都存在問(wèn)題。

　　這些問(wèn)題長(zhǎng)期存在，鐵路自身在運(yùn)能不足和服務(wù)質(zhì)量低的問(wèn)題上做出了改進(jìn)。比如，1978年標(biāo)志性的“大包干”，此后鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制、成立廣鐵集團(tuán)和其他幾個(gè)公司，1998年又搞了主輔分離，五大公司脫離鐵道部，1999年，搞了21項(xiàng)權(quán)力下放，2001年搞了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，2002年和2003年搞了網(wǎng)運(yùn)分離和撤銷分局等等。2003年開(kāi)始搞快速發(fā)展，關(guān)注投融資的改革。

　　梳理這些改革你會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些改革改的都是鐵路內(nèi)部管理，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、簡(jiǎn)政放權(quán)還是撤銷分局，都是鐵路內(nèi)部的權(quán)力重新調(diào)整和分配，這種改革，我們認(rèn)為不是一個(gè)真正意義上的改革。假如我們把鐵路的改革目標(biāo)定義為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的話，那它至少包括以下幾個(gè)層面：產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)。而目前鐵路此前的所有自發(fā)改革都集中在管理科學(xué)這個(gè)層面，它的改革實(shí)際上是著眼在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的最末端，而產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不解決，職能問(wèn)題不解決，后面的問(wèn)題很難解決。

　　這與國(guó)企改革一樣，國(guó)企改革的最終成功就是產(chǎn)權(quán)改革。就是要在建立政企分開(kāi)的基礎(chǔ)上來(lái)建立現(xiàn)代企業(yè)。所以說(shuō)，我們能看清，鐵路原有的改革只是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有企業(yè)的改良。這個(gè)改革與這一次從分拆鐵道部入手的改革是有本質(zhì)意義的不同。今次改革是從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上著手，而非從管理科學(xué)、更好調(diào)配資源這一角度入手。

　　過(guò)往的改革不能與此次改革相提并論。

　　“通過(guò)市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)解決”

　　《21世紀(jì)》：新的改革在解決鐵路上述四大問(wèn)題上會(huì)有哪些不同？

　　劉斌：發(fā)展不足和經(jīng)營(yíng)不善的問(wèn)題，是有核心根源的——行政和經(jīng)濟(jì)的壟斷，這是其一；其二是以行政的方式來(lái)發(fā)展，發(fā)展的資金來(lái)源自然不足。財(cái)政的相對(duì)匱乏、大國(guó)企的管理方式加上行政化管理，成本控制就更難，這就導(dǎo)致了社會(huì)資本的投入不足、沒(méi)法進(jìn)入。當(dāng)時(shí)為了解決這些問(wèn)題，在政企合一的機(jī)制下，也采取了一些辦法。

　　第一個(gè)發(fā)展不足的問(wèn)題，采取了大舉負(fù)債或者是放慢建設(shè)速度。八九十年代鐵路也曾出現(xiàn)過(guò)放慢建設(shè)速度，一年只修幾十公里。越放慢建設(shè)速度，鐵路運(yùn)能就越緊張，這不符合全社會(huì)發(fā)展的訴求。在壟斷情況下，社會(huì)資本無(wú)法進(jìn)入，最后只能選擇大舉負(fù)債加快發(fā)展。所以當(dāng)前的鐵路高負(fù)債是有體制原因的。

　　第二，在原有鐵路的情況下，鐵路長(zhǎng)期面臨著成本的上升，它主要的解決方式是漲價(jià)，鐵路客貨運(yùn)都在漲價(jià)。

　　第三，鐵路缺少服務(wù)意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)差，這在傳統(tǒng)方式下，主要是通過(guò)內(nèi)部管理解決，包括下放一些權(quán)力給站段。

　　這都是傳統(tǒng)的政企合一體制下的解決辦法，而現(xiàn)在要考慮的是在政企分開(kāi)的情況下，怎么解決過(guò)去長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。比如運(yùn)能不足，不是通過(guò)負(fù)債，而是希望引入外部投資，這就包括引入民間資本，包括調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，通過(guò)外部投資的引入，鐵路高負(fù)債建設(shè)的問(wèn)題才有可能解決。因?yàn)殍F路這個(gè)行業(yè)并不適合特別高的負(fù)債去發(fā)展。

　　第二，針對(duì)經(jīng)營(yíng)虧損，政企合一的情況下主要是通過(guò)漲價(jià)，而市場(chǎng)化的方式主要是通過(guò)成本控制，所有的歷史都表明，競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)，成本控制都是比較嚴(yán)格的，壟斷的行業(yè)，成本控制都很差。靠?jī)?nèi)部約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如靠外部競(jìng)爭(zhēng)約束來(lái)得強(qiáng)。

　　第三，對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)度，服務(wù)質(zhì)量的提升，這也來(lái)源于企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)，而非來(lái)源于上級(jí)部門(mén)的督導(dǎo)和檢查。

　　政企分開(kāi)后的改革后，就形成了一個(gè)解決鐵路既有問(wèn)題的思路，就是公平公開(kāi)引入社會(huì)資本，公平公開(kāi)的環(huán)境形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，鐵路改革的路線基本就出來(lái)了，也就是市場(chǎng)化的改革方向。

　　綜上所述，今次改革與既有改革是完全不一樣的改革，方向也是不一樣的方向，解決問(wèn)題的思路也是不同的思路。過(guò)去的改革可以歸結(jié)為加強(qiáng)內(nèi)部管理，加強(qiáng)人的責(zé)任性，通過(guò)提高人的待遇來(lái)提高人對(duì)企業(yè)的適應(yīng)和服務(wù)水平，而新的改革應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)化的方式、競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)解決既有鐵路問(wèn)題。

　　“盡快建立對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的監(jiān)管機(jī)制”

　　《21世紀(jì)》：你所說(shuō)的市場(chǎng)化的改革，其具體改革步驟該如何設(shè)置？在第一步分拆鐵道部?jī)冬F(xiàn)后，下一步該啟動(dòng)哪些配套改革？

　　劉斌：市場(chǎng)化的改革需要建立市場(chǎng)化的環(huán)境，那么前提條件，就是要建立一個(gè)與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)相適應(yīng)的政府環(huán)境，就要改革鐵路行政管理的壟斷，政府不改革，企業(yè)是改不了的，政府職能轉(zhuǎn)變了，企業(yè)才順暢。所以市場(chǎng)化改革政府和企業(yè)兩方面都要同時(shí)進(jìn)行，對(duì)鐵路改革來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該先行。

　　我個(gè)人感覺(jué)，這一次鐵路改革，原鐵道部政府那一塊職能應(yīng)該加快改革，不僅僅要把職能劃撥出去，還要盡快建立行政管理部門(mén)對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，現(xiàn)在看來(lái)，這塊還比較弱。過(guò)去鐵路都是自己管自己，現(xiàn)在要形成外部對(duì)其的監(jiān)管體制，安全這部分尚好，明確是鐵路局在管，而運(yùn)營(yíng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和關(guān)聯(lián)交易暫時(shí)還沒(méi)有明確誰(shuí)來(lái)監(jiān)管。

　　這些顯然就是下一步要干的事，要不然，中國(guó)鐵路總公司就變成一個(gè)巨大的壟斷企業(yè)，會(huì)比過(guò)去的情況更糟糕，這種沒(méi)有監(jiān)管的大壟斷企業(yè)，比政企合一時(shí)代更差，政企合一時(shí)其實(shí)還是有約束的，雖然這個(gè)約束不是很強(qiáng)。

　　《21世紀(jì)》：中國(guó)鐵路總公司仍為正部級(jí)，國(guó)務(wù)院直管，有批評(píng)認(rèn)為，分拆鐵道部這第一步改革“換湯不換藥”，你如何看？

　　劉斌：這只是一個(gè)過(guò)渡，一步到位的改革并不現(xiàn)實(shí)，過(guò)去五六十年形成的管理體制要一下子轉(zhuǎn)變難度太大。我們既要改革，也要穩(wěn)定和發(fā)展。現(xiàn)在我們把改革和穩(wěn)定維持好，待改革初步完成后，再解決穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系。現(xiàn)在的總公司是一個(gè)保持穩(wěn)定的最好形式，鐵路的投資、運(yùn)輸、人員、債務(wù)問(wèn)題，都需要有一個(gè)總公司來(lái)做過(guò)渡。

　　下一步，還有諸多問(wèn)題需要一步一步解決，比如運(yùn)輸組織的問(wèn)題，投資的問(wèn)題，債務(wù)的問(wèn)題，人員的問(wèn)題。在此之前，政府的規(guī)劃和監(jiān)管的職能應(yīng)先建立起來(lái)，然后再把企業(yè)層面的問(wèn)題一步一步解決。

　　所以我個(gè)人感覺(jué)改革的時(shí)間其實(shí)是蠻長(zhǎng)的，不是改革一兩次，改革一兩年就能完成。世界上各個(gè)國(guó)家的鐵路改革最快的是5年，最慢的進(jìn)行了十幾年。

　　我個(gè)人預(yù)計(jì)，鐵路總公司可能還會(huì)存在數(shù)年，待交通部和鐵路局的“三定”方案明確后，其他的職能估計(jì)會(huì)先暫時(shí)劃撥到鐵路總公司，不適合總公司管的，后續(xù)再一步一步拿出來(lái)。