張旭東 張靜

　　推動(dòng)財(cái)稅體制改革，規(guī)范政府行為。這一命題正在“兩會(huì)”代表委員中凝聚起越來越大的共識(shí)。

　　兩會(huì)前夕，國(guó)務(wù)院出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控“新國(guó)五條”，對(duì)二手房交易所得征收20%個(gè)人所得稅，震動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)，也引發(fā)公眾對(duì)行政部門在調(diào)整稅率方面“自由裁量權(quán)”的關(guān)注。

　　在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，來自山東的全國(guó)人大代表、著名編劇趙冬苓發(fā)起的《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或條例的議案》得到32名代表聯(lián)署，于3月9日提交大會(huì)議案組。

　　雖然全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹3月9日回應(yīng)稱，全國(guó)人大收回稅收立法權(quán)“具體沒有路線圖，也沒有時(shí)間表”，但上述議案再度激發(fā)了代表委員及公眾討論財(cái)稅體制改革的熱情。

　　誰有權(quán)力收稅？

　　全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)稱，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大授權(quán)，享有調(diào)整所得稅稅率的權(quán)力，并稱地方政府事權(quán)與財(cái)力不協(xié)調(diào)的情況正在得到逐步調(diào)整，是否調(diào)整分稅制則涉及到中央和地方關(guān)系的調(diào)整，是經(jīng)濟(jì)改革的深水區(qū)。

　　朱光耀說，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大授權(quán)，理應(yīng)享有執(zhí)行稅率調(diào)整的權(quán)力，這種權(quán)力并不是立法權(quán)，全國(guó)人大授權(quán)后，國(guó)務(wù)院是依法調(diào)整稅率。

　　1985年，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革與對(duì)外開放方面可以制定暫行規(guī)定或條例，這被認(rèn)為是國(guó)務(wù)院調(diào)整稅率的法律依據(jù)。

　　據(jù)朱光耀解釋稱，在全國(guó)人大的授權(quán)框架內(nèi)，20%的個(gè)人所得稅最高稅率一直就有，稅目始終存在，只是什么時(shí)候用，用什么樣的稅率，國(guó)務(wù)院應(yīng)該有執(zhí)行權(quán)。國(guó)務(wù)院從未享有立法權(quán)，所有稅率調(diào)整都是在立法范圍內(nèi)，根據(jù)條例進(jìn)行適用稅率檔次。

　　據(jù)本報(bào)了解，目前19個(gè)稅種中只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅由全國(guó)人大制定，其余都是由國(guó)務(wù)院制定條例征收。

　　該如何減稅？

　　除了稅收法定的討論之外，兩會(huì)內(nèi)外也非常關(guān)注結(jié)構(gòu)性減稅的問題。

　　如今年民建中央的提案就建議，稅制改革的重要著力點(diǎn)放在增值稅改革，一是降低增值稅稅率，將基本稅率由17%降至15%，將低稅率由13%降至11%；二是繼續(xù)擴(kuò)大進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣范圍，將不動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)在建工程納入抵扣范圍，實(shí)行完全意義上的消費(fèi)型增值稅。

　　2008年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次提出結(jié)構(gòu)性減稅政策，如今已成國(guó)家宏觀調(diào)控的主旋律和財(cái)稅體制改革的長(zhǎng)期基調(diào)。

　　盡管學(xué)界有意見認(rèn)為，“結(jié)構(gòu)性減稅”的說法所釋放的信號(hào)不明確，但很多專家認(rèn)為，減少間接稅比重，增加直接稅比重，將是一個(gè)較為明朗的大方向。

　　全國(guó)政協(xié)委員、中瑞岳華會(huì)計(jì)師事務(wù)所高級(jí)合伙人張連起分析稱，從總量上來看，我國(guó)宏觀稅負(fù)過重。近幾年，流轉(zhuǎn)稅在我國(guó)總體稅收中的比重一直保持在60%以上。國(guó)內(nèi)增值稅和營(yíng)業(yè)稅兩項(xiàng)就占比45%左右。

　　此外他還認(rèn)為，從結(jié)構(gòu)上來看，流轉(zhuǎn)稅等間接稅種比重過高，所得稅等直接稅比重過低；而從功能上來看，現(xiàn)行稅制調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能較為脆弱。

　　民建中央的建議則認(rèn)為，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等五個(gè)主要稅種改革不到位，占總稅收比重過大。

　　“真正意義上的減稅，應(yīng)以貨物勞務(wù)稅和所得稅的5個(gè)主要稅種的減免為主，即放棄政府的部分收入、增加企業(yè)和居民的收入。”民建中央在建議中稱。

　　營(yíng)改增牽動(dòng)全局

　　但財(cái)稅體制的復(fù)雜性決定了，結(jié)構(gòu)性減稅的任何舉措都是牽一發(fā)而動(dòng)全身。被視作減稅突破口的營(yíng)改增就涉及中央地方財(cái)力分配的再檢討。

　　財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，這一政策在上海試行一年間，全年減稅200億，此后再新增8個(gè)地區(qū)試點(diǎn)，全年減稅超過400億。

　　財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康此前表示，要加速推進(jìn)營(yíng)改增。他認(rèn)為，調(diào)整收入差距過大的問題，首先要考慮怎樣減少政府收入的份額，這就需要在結(jié)構(gòu)性減稅方面更展開一些。如果今年年內(nèi)還有更多省份跟進(jìn)，年度減稅額至少在2000億元上下。到明后年，營(yíng)改增就應(yīng)該推至全國(guó)，年度減稅額也會(huì)增至3000億~4000億元。

　　專家認(rèn)為，這項(xiàng)改革涉及中央和地方財(cái)政利益重新分配，要求重新設(shè)計(jì)中央和地方的分稅制體制，對(duì)稅收制度的影響非常大。

　　營(yíng)業(yè)稅作為地方稅收的“主力”，改革后地方稅收被波及，加之更嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策令地方去年土地出讓金減少明顯。而另一面，是對(duì)GDP的追求以及難以抑制的基建等投資需求，收低支高令地方財(cái)政更加“捉襟見肘”，地方舉債建設(shè)沖動(dòng)愈強(qiáng)。

　　朱光耀也認(rèn)為，目前中央和地方財(cái)力與事權(quán)不匹配的情況確實(shí)存在，不過事權(quán)調(diào)整是經(jīng)濟(jì)改革的深水區(qū)，涉及到中央和地方權(quán)力的調(diào)整，涉及更為廣泛的中央和地方關(guān)系和利益的調(diào)整。

　　房產(chǎn)稅能否做強(qiáng)？

　　地方“土地財(cái)政”的終結(jié)則迫切要求地方財(cái)政找到新的收入來源。

　　于是，最初被認(rèn)為是抑制房?jī)r(jià)的房產(chǎn)稅開始被認(rèn)為可作為地方主要稅源來設(shè)計(jì)。房產(chǎn)稅推出至今已逾兩年，但滬渝兩地試點(diǎn)顯示，以目前的稅率和涉及范圍，在抑制房?jī)r(jià)方面作用明顯有限，對(duì)地方稅收上的貢獻(xiàn)也很微薄。

　　今年年初，溫家寶視察財(cái)政部時(shí)，也提出要從中長(zhǎng)期來研究設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)任興洲在多個(gè)場(chǎng)合多次表示，房產(chǎn)稅需要重新理清目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)再設(shè)計(jì)推進(jìn)。

　　賈康在多個(gè)場(chǎng)合表示，房產(chǎn)稅實(shí)質(zhì)上是以房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅形成規(guī)范的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿，以期形成多種正面效應(yīng)，包括對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的合理激勵(lì)以及在配套改革中改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。這一改革也是優(yōu)化我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)和收入再分配的組成部分。賈康認(rèn)為，房產(chǎn)稅今年有“動(dòng)作”的概率增大。

　　大部分財(cái)稅專家均認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把房產(chǎn)稅當(dāng)做地方主要稅源來設(shè)計(jì)，而推進(jìn)難度主要來自對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊和既得利益者的阻撓。

　　但張連起認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)審慎推出房產(chǎn)稅。“在沒有準(zhǔn)備好究竟是以存量還是增量為納稅對(duì)象、起征點(diǎn)多少為恰當(dāng)、以何種資產(chǎn)價(jià)值作為納稅基準(zhǔn)，以及不能準(zhǔn)確界定納稅人實(shí)際擁有的房產(chǎn)數(shù)量時(shí)，不貿(mào)然全面推開。”

　　朱光耀則表示，房產(chǎn)稅難以取代土地出讓收入在地方財(cái)政中的地位。