文貫中：政府主導城市化惡化了城鄉收入差
呼喚內生型城市化
政府不改革現行土地制度和戶口制度，不主動促進三大要素市場的發育，必然無法獲得內生型城市化所需的各種市場信息，也就必然走上僅靠幾個官員拍板的外生型城市化歧途
現在舉國上下都在期盼城市化能夠源源不斷地帶給中國幾十年的發展紅利。但是，面對各地興起的造城運動，又不由得感到一陣陣地揪心。在現行土地制度和戶籍制度下，城市化必定是外生型的。這種城市化雖然帶來GDP的增長，卻是不可持續的。
過去30年的實踐表明，這種政府主導的城市化常常因征地補償不公，激發官民矛盾，維穩費用急劇上升。這種城市化城市面積膨脹過度，土地使用效率低下，集聚效應無從充分發揮，環境污染加劇。以往的城市化在剝奪農民的巨額土地收益的同時，又十分排斥農村人口的落戶，惡化了城鄉收入差。
分享型、可持續的現代化之路
不過，將城市化視為現代化的主要實現形式，畢竟是認識上的一大進步。以前中國不用城市化，而用工業化作為現代化的主要標志，以為工業化就是現代化。這種忽視城市化的概括，造成1949年后的前30年對重化工業情有獨鐘，城市化卻發生大幅逆轉。后30年忽視城市化的結果，使制造業一枝獨秀，工業園區遍地開花，服務業卻受到重重限制。
城市化忽視對農村人口和農村企業的吸收，將鄉鎮企業的暫時榮景奉為新的現代化道路，將其美譽為“離土不離鄉”的農村工業化道路，以為開創了世界歷史的新篇章。這種想法現在看來是膚淺而狹窄的，反映出對世界性的經濟規律的漠視。
將城市化作為通向現代化的主要途徑，在中國可說一波三折。例如，季羨林先生便十分欣賞農本社會的天人合一，世外桃源的美好一面。其實，由于耕地有限，人口卻會快速增長，這就帶來農本社會在人地比例問題上的永恒矛盾。只要沒有技術的快速提高，人口增長必然導致人均耕地的下降，帶來人均糧食下降。由此引起的食品匱乏又使社會問題叢生。傳統社會是借助一次又一次的瘟疫、饑荒和血腥的戰爭，周期性地將人地比例恢復到生存所需的比例才幸存下來的。由于缺少社會剩余用于研究和開發，農本社會必定難以取得技術進步。即使像中華文明這樣能夠取得有限的技術進步，結果也是導致人口周期性地爆炸，醞釀下一輪的社會危機。這是所有農本社會難以逃逸的宿命。
季羨林先生還十分欣賞農本社會長幼有序，尊卑分明的優點。其實，農本社會難以避免收入的兩極分化。雖然土地私有對保護小農的土地所有權作出卓越的貢獻，但由于農本社會中幾乎人人必須在農業中謀生，因而土地被兼并的無地農民在每個皇朝的后期會大量涌現，卻又無法在農業之外找到謀生機會。加上某些大戶人家憑借朝中有人，威逼利誘，吞并鄰人土地。所以，農本社會也并非處處天人合一、一派祥和，常常充斥刀光血影的殺戮和揭竿而起的造反。“朱門酒肉臭，路有凍死骨”“富者阡陌連云，貧者無立錐之地”都是為人千古傳誦的名句。歷史書上更有不少餓殍遍地、易子而食的記載。只要人與地的矛盾無法解決，農本社會就無法擺脫周而復始的厄運。所以，傳統社會并不能使城鄉收入收斂。
所以，離開城市化談新農村建設或農村工業化道路，只會大大增加現代化的成本，延緩現代化的實現，加劇城鄉收入差的惡化。走出農本社會，實現全面現代化的唯一辦法，還是要在大力提高農業技術和農業產量的同時，大大減少農業人口，以城鎮為集聚空間，大力發展工商業，吸收農村人口，實現分享型的增長。
為何只有城市化才能降低全面現代化的成本呢？這是因為生活和生產的全面現代化都離不開基礎設施和公共服務設施。基礎設施指海、陸、空交通所需的公路、橋梁、鐵路、港口、空港、地鐵、供水、供電、供暖、通訊、連網等設施。無論其建設還是保養，都耗資浩大，回報周期漫長；可是，它們又具有單位成本隨分享的企業和人口的增多而下降的特點。所以，如果企業和人口在空間上高度聚集，既可分攤基礎設施建設所需的巨大成本，又可分享其帶來的便捷。這就是為什么現代化采取城市化的形式，通過集聚效應，也就是經濟學上所講的規模報酬遞增現象，可以極大地降低現代化對每個個人和企業的成本，同時使全體人口大大提高享受現代化設施的水準。
再看公共服務所需的各級教育設施，圖書館、電影院、公園、其他娛樂設施和運動設施、社區活動設施、醫療和衛生設施、養老設施、社會救濟和救助等設施，其建設和維持的費用同樣十分昂貴。但如果其成本能為集聚的人口和企業所分攤，每個企業和個人的分攤成本變得可以承受，而集聚起來的人口又可便捷地分享這些設施帶來的福利的提高。這就是為何公共服務的普及也唯有通過城市化的形式才能獲取規模報酬遞增的效果。
收斂城鄉收入差靠內生型城市化
顯然，無論是基礎設施，還是公共服務設施，其集聚效應是客觀存在的。聰明的民族和先進的社會就會主動改革自己的各種制度，以便窮盡這種規模報酬遞增帶來的經濟增益。例如，允許資本自由流動的地方，企業必定在某些有區位優勢的空間里聚集起來，以便借助基礎設施降低自己的運行成本。允許人口自由遷徙和定居的地方，農村的剩余勞動力也必然自發地聚集到這些特定空間尋找就業機會，以便借助于基礎設施提高自己的生活水平。同時，政府也會發現，人口自愿集聚而成城市之后，提供公共服務的單位成本大大下降，公共服務所需的資金來源則變得更為充沛。
如果企業和人口的聚集在這些空間是出于逐利的動機，即都是為了分享規模報酬遞增帶來的效率、就業、便利，以及更好的公共服務，那么這種城市化就是內生型的。城市的人口規模、企業數量和面積大小(以橫軸衡量)決定于凈集聚效應是否已經被窮盡。所謂凈集聚效益可定義為集聚效應(以豎軸衡量)帶來的邊際收益高于邊際成本的那一部分收益。邊際收益曲線逐漸下降，邊際成本曲線逐漸上升，它們的交點決定城市的自然邊界。只要凈集聚效應沒有被窮盡，也就是只要邊際收益曲線仍位于邊際成本曲線之上，就沒有理由人為節制人口和企業的流入。因此，允許要素自由流動和組合，由要素基于自利的考慮，向某些有區位優勢的空間自發、自愿的聚集過程，就是內生型城市化過程。這種城市化必然帶來經濟可持續的增長，也必然是一個使城鄉收入差逐漸收斂的過程。原因如下：
首先，城市的崛起和擴張不但能包容越來越多的制造業，使它們的生產成本降低，而且為服務業的擴張提供良好的條件。根據亞當·斯密關于市場規模和分工的學說，人口的聚集本身就會產生分工，提高效率，創造就業，刺激需求。這里，應該特別強調服務業對就業的意義。即使在最發達的國家，創造就業能力最強的也是服務業。對服務業來說，城市化帶來的密集人口是其發展的前提。所以，由本來人口散布的形態通過內生型城市化改為集聚的形式，必然會大大刺激服務業的發展，使農業中本來大量存在的隱性失業逐漸消失，使普遍就業成為可能。這就有助于城鄉收入差逐漸收斂。
其次，效率高、有經營能力的農民會用土地作為融資手段，收購(兼并)效率低、經營能力弱的農民的土地。土地被兼并的農村人口會源源不斷地流向有集聚效應的城市地區，刺激勞動密集型產業在城市地區的崛起。同時，隨著城市的對外擴張，城市郊區的土地價格會逐漸上升。這既會誘使城郊農民放棄農耕，轉而將自己的土地提供給工業、商業或住宅之用，又會阻止城市邊界因土地過于廉價而向外肆意擴張。這是一個城鄉收入差收斂的過程。原因如下：首先，農村中被淘汰的，必然是務農效率較低，或務農意愿較弱的人群。他們如果堅守農業，相對其他農民，或相對城市人口會日益貧困化，惡化農村人口之間的收入差，更惡化城鄉收入差。他們帶著出售土地時獲得的補償進入城市，會逐漸減少農村的最貧困人口的數量。其次，城市具有更好的基礎設施和公共服務，進入城市的農村人口雖然不是最有競爭力的，卻借助于城市的集聚效應而獲得更高的收入和更舒適的工作環境。所以，由市場導向的人口移動會有助于城鄉收入差的收斂。
其三，隨著留在農業中的人口逐漸減少，他們所能利用的人均土地和其他資源卻越來越多，收入自然日益提高。他們雖然遠離城市，但是他們越來越大的生產規模，和越來越高的購買能力，使他們有能力逐漸改善自己農場中的基礎設施，并使自己因此分享到現代化的服務。他們收入的提高有助于城鄉收入差的收斂。
其四，集聚效應還有其他促進經濟發展的功能。例如，企業的集中意味著人口的集中。而人口的集中意味著人才的集中，為快速科學技術的發展提供堅實的基礎。人才的集中也必然導致知識和信息的集中，為快速的知識和信息的傳播提供優越的條件。技術進步的成果運用到農業，使直接務農的人口越來越少，而留下務農的人口的平均經營規模則越來越大，人均收入就會越來越高，這又使城鄉收入差逐漸收斂。
其五，即使從對貧困人口的救濟成本來看，如果將他們散布于農村的廣大空間，而又要使他們達到小康的生活水平(這是中國自己的全面小康社會的目標所要求的)，其成本不知會多高。如果他們自愿到城市居住，就可以利用城市的各種物質的和人力的資源，以及現成的基礎設施和公共服務設施對他們進行救濟和幫助。這樣，達到全面小康目標的成本就會大大下降，有利于城鄉收入差的收斂。
其六，由于城市四郊的土地要素掌握在民間，并且能夠對土地價格的漲跌作自動的回應，所以，地市和房市具有正常的功能，既能抑制地價和房價的過速上升，又能使各個階層對房屋的不同需求基本得到滿足。即使最為貧困的階層，由于集中居住在城市地區，所以如果政府決定提供廉租房，其單位成本也大大降低。從各國城市化的實踐來看，只要開放土地市場，城市的房價/收入比一般維持在3倍－6倍之間，因而農村居民大部分并不需要依賴政府便能自行解決住房問題，實現一勞永逸的進城定居，有助于城鄉收入差的收斂。
外生型城市化的諸多惡果
城市化本來是由各種要素基于逐利的考慮而在某個有區位優勢的空間里匯集起來的過程。這種不斷的匯集不到該處的集聚效應充分窮盡是不會停止的，并且會使城鄉收入差收斂。所以，要素在空間上的匯集一定要基于企業對自己經濟收益變化的計算，也一定要基于移入人口對自己福利變化的計算。
所以，移入某個城市，還是移出某個城市，都必須是千百萬企業和家庭在微觀層次上通過自由流動和自由組合的反復試錯而決定的，而決定所需要的最基本信息就是各種要素在各自的要素市場經過博弈而形成的長期均衡價格。而無論是要素均衡價的形成，還是內生型城市化的推進，必定是億萬民眾自發和自愿參與的結果。
可是，由于中國的三大要素市場面臨諸如戶口制度和土地制度的障礙，發育困難重重。要素價格發生嚴重扭曲，要素流動又受到嚴重阻礙，因而市場無法正常配置要素。這就給政府以“代天行道”的理由，代替市場成為城市化的主角。本來應該由億萬民眾和企業參與的市場交易過程，在中國往往蛻變為由各地少數官老爺在缺乏信息的情況下，帶有隨意性和盲目性的行政決策過程。有些地方甚至出現強拆、強遷、并村上樓，人為造鎮、造城，舉世無雙。難怪30年來造出許多鬼城一般的工業園區和冷冷清清的空城、死城，以及同時出現的大量被城市化、被上樓、被失地的農民群體。可見，由政府主導的城市化必然排斥民眾基于自利、自愿的參與，而城市化也走進“化地不化人”的歧路。
例如，在現行土地制度下，政府成了城市土地的唯一合法的收購者(征收)和唯一合法的供應者(土地拍賣)。農民雖然作為土地的所有者，卻無權自主地向土地市場提供土地，更無權自主地向房屋市場提供房產。政府依靠對城市用地的這種壟斷地位，大搞賣地財政，低收高出，賺取巨額壟斷地租，不但導致貪官污吏層出不窮，而且迅速推高各地的地價，進而造成房價和人均收入比完全離譜的重要原因。這種賣地財政剝奪本來就相對貧困的農民土地財富，將其輸送給本來就相對富裕的城市居民。這種情況下，如何能使城鄉收入差收斂呢？
要指出的是，盡管合法的要素市場得不到成長，地下要素市場卻仍頑強存在，并發出各種信號，卻為政府漠視。例如，地價、房價和租金的飛漲是地市和房市發出的明確信號。郊區農民和一些市民不顧政府禁令，以城中村、小產權房和群居化的樓盤等形式，自發向農民工提供廉租房。這是本地農民和外來務工農民雙贏的好事，也是適合國情，加速消化農村人口城市化的捷徑。城中村、小產權房和群居化的樓盤的出現，它們的位置和價格(租金)實際上是地下房市和地市提供的珍貴信息。可是在現行的土地制度和政策下，政府不但無視這些價格信號，而且明令禁止這些廉租房和廉價房的上市，以臟亂差、違反城市規劃的名義強行拆遷充滿人氣和商情的廉租房和廉價房，將其中的外來務工人員趕走。這實際上是將城市化的真正對象趕走。
政府主導的城市化還無視眼皮之下的商機。在房價離譜的今天，以城中村為代表的廉租房和廉價房集聚地是來自農村的人口分享城市集聚效應的唯一手段。村內的人口各盡其能，有到村外打工，有在村內開設各種商店、餐館，為村內的人口提供各種價廉物美的服務。這既創造就業，擴大消費，也正體現了市場驅動的內生型城市化的自發過程。其中的每個人、每個企業(商店)決定遷入還是離開，不是基于政府的命令或補貼，而是基于自己的福利或利潤在遷入后是否增加的考慮。這是千千萬萬個人和企業通過不斷試錯，追求自身經濟增益的過程。這是政府無法代為決定的。這種城中村如果慢慢長大，融入城市，就是這個城市總的集聚效應提高和擴大的內生部分，會給這個城市增添活力。城市的人口可以避免老齡化，工資會比較低廉，勞動供給會比較充沛，從而提高城市的整體效率。由于人口和企業的遷入基于每個人和企業的微觀決策，他們是城市人口中最具活力的一部分，而不會像政府追求城市景觀而作的大而化之的決策下，那些被城市化和被上樓的人群成為當地政府長期的財政負擔和社會不穩定因素。
和很多新區死水一潭、毫無生氣和活力呈鮮明對照的是，城中村內擁有熙熙攘攘的人口和密集的商機。這本來是內生型城市化的好苗子，各地政府應該做的不是熟視無睹，趕盡殺絕，而是承認這些城中村的合法性和過渡性，同時加強規劃和管理，例如改良村內的建筑外觀、預留道路和預設下水道，以及提供更好的公共服務，例如開設學校、醫院、公共活動場所等。
既然這么巨量的農村人口已經自費自愿地來到城市謀生，已經自發、自愿地聚集在一起，城市又已經離不開他們的各種服務，向他們提供各種公共服務的成本不是比起他們散布于農村的廣大空間里的時候要低得多，效率也要高得多嗎？這不就是城市化的真諦，即以規模報酬遞增的形式實現農村人口的現代化嗎？難道離開老百姓能夠實現自我的追求，獲得實惠的生活，去追求中看不中用、大而無當的空城、鬼城反倒是符合中國國情的城市化？而且，城市規劃和公共服務本來就是政府的職責。政府沒有提供這類服務，使目前某些城中村存在所謂的臟亂差，正是政府政策失靈的突出表現，決不應該怪罪于市場失靈，更不能以此為理由消滅內生型城市化的珍貴萌芽。
其實，沿海城市和省會都市之所以能夠正常運轉，沒有淪為死城和臭城，是依靠農民工的大量存在。這是勞動市場發出的明確信號。在人口可以自由遷徙和定居的地方，總量達2億之巨的農村人口會在自己所工作的城市定居下來，他們的家屬會和自己團聚，子女會在城市的環境內成長，受教育，融入市民社會。然而，在中國的城市化過程中，這一切都被官僚用戶口制度和土地制度的理由加以阻止，或者要他們違反自己的意愿和市場信號，到并沒有工作機會的小城鎮去落戶、定居。
但在中國的制度環境下，農村發生逆向淘汰，最能干的農民大量外流，在貢獻了自己的黃金歲月后，由于戶口和房價，在進入中老年時期，又被迫流回老家，以至于農業成為老弱病殘經營的產業。更令人嘆息的是，幾千萬留守兒童無緣分享城市更好的基礎設施和公共服務，被迫接受低劣的農村教育。當他們追隨自己父輩的足跡進城打工時，他們和城里人在人力資本方面的巨大差距將使城鄉收入差在更長的時期凝固化，如果不是進一步惡化的話。
恢復內生型城市化之途
由此可見，由于現行土地制度和戶口制度的阻礙，城市化喪失了內生性。也就是說，某個城市能否長大，不是基于集聚效應的驅動，而是基于政府少數幾個官員對投資所作的政治決定，而投資的資金很大部分又是來自對農民土地收益的剝奪。
這種城市化模式，也許能夠最快地從農民手中征到大面積的建設用地，鋪設起寬廣的大路，蓋起巍峨的高樓，開拓遼闊無際的廣場，向世界宣示壯麗、堂皇的政績工程。但是，如果這些花了巨資修成的大工程并沒有幾個人使用，而急待進城定居的農民工卻連遮蔽風雨的廉租房都難以獲得，更無權自由定居在自己工作的城市，這種城市化明顯走進了和民生無關的歧路。在這種情況下，城市化一定是一個劫貧濟富，只愿意吸收全國乃至全世界的富人，卻不斷排斥農村中最貧困人口的過程。這樣的城市化又如何能夠使城鄉收入差別不斷收斂呢？
現行土地制度實際上使真正的土地市場無法發育、成長，因而使各地的地價和房價失去均衡價格的客觀標準。目前的房市充滿泡沫，但是所實施的調控卻是無的放矢，因為誰都不知道均衡價格在什么水平上。在現行土地制度下，城市土地必須國有化，因而城市化等同于國有化，城市土地的配置完全靠行政手段，土地價格反映的不是土地的真正機會成本。根據這種地價進行的土地配置必然導致土地資源的極大浪費，城市的擴大并不一定代表其中居民的福利改善，也不代表其中企業的利潤獲得提高。
遙想當年的蘇聯，政府官員雖有宏大氣魄，卻無市場信息，硬是在西伯利亞和遠東人工造出一系列城市，又強迫遷來本來位于歐洲的居民和企業。可是，這些城市并沒有基于集聚效應的內在活力。它們的存在依賴于計劃經濟無償供給的物資和原料；遷往那里的企業和居民也是懾于政治迫害，不得不為。在俄羅斯走上市場經濟和民主體制的今天，這些城市因人口和企業的逐漸流走，出于日益尷尬的境地，甚至有漸趨死亡的可能。這是何等的浪費和不人道。
中國最近30年來出現的不少耗資巨大、缺乏人氣的新區、新城，甚至鬼城和空城，也向我們昭示，政府不改革現行土地制度和戶口制度，不主動促進三大要素市場的發育，必然無法獲得內生型城市化所需的各種市場信息，也就必然走上僅靠幾個官員拍板的外生型城市化。這種城市化必然排斥民眾，特別是農民和農民工的廣泛參與，必然缺乏內在活力，缺乏人氣和商機。這樣的城市化必然違背了吸收和消化農村人口、使城鄉收入差逐漸收斂的宗旨。
鑒于現行土地制度和戶口制度遲遲沒有得到徹底改革，而新一輪的城市化高潮即將到來。這種缺乏市場信號指引的城市化又會給農村人口和農民工帶來什么呢？這種擔心恐怕不是多余的。
作者為美國三一學院經濟系終身教授
【作者：文貫中/文 】
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