專家：真正的城市化需要農民工市民化
真正的城市化應解決什么問題
推進城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般規律和中國國情的對城市化內涵的準確理解之上。沒有伴隨農民工市民化的城市化，不能充分履行中國現階段所迫切期待于城市化的必要功能
在整個改革開放期間即1978年－2011年的30余年，中國城市化率每年提高1個百分點，或者說城市常住人口占全部人口的比重每年提高3.2%，屬于世界上最快的城市化速度。2011年中國城市化率已經達到51.3%。但是，考慮到中國的特殊國情，如果以非農業戶籍人口占全部人口的比例來衡量城市化水平的話，同年這個比重僅為34.7%。這兩個指標之間存在的16.6個百分點的差別，具體表現為1.59億外出農民工進入城市卻沒有獲得市民身份。
據此完全可以得出這樣的判斷，近年來表面上突飛猛進，而沒有伴隨戶籍制度改革實質性跟進的城市化，實際上是不完整的城市化。這種不完整性表現在，它不能勝任解決完整意義上城市化所能夠解決的問題。換句話說，沒有伴隨農民工市民化的城市化，不能充分履行中國現階段所迫切期待于城市化的必要功能。本文將逐一分析這些功能，并提出實質性推進農民工市民化的政策建議。
基本公共服務均等化
有人把表現為農村居民向城市遷移的城市化描述為追逐“城市之光”的過程。這里所謂的“城市之光”，并非僅指城市更加豐富多彩的文化生活，更是指城市所能提供的更好、更充分的基本公共服務。世界經濟社會發展史表明，覆蓋全體居民的社會安全網、更好的教育和更強的社會凝聚力，無不與包容性的城市化相伴而來。
在中國目前的情況下，由于沒有城市本地戶口，農民工在基本社會保險制度、最低生活保障及其他社會救助項目、子女義務教育、保障性住房等基本公共服務上的覆蓋率，大大低于城鎮居民和戶籍就業人員，其中許多項目甚至在制度上就把農民工排斥在外了。例如，按照相關法律規定，五類基本社會保險項目應該以就業身份而不是戶籍身份予以全覆蓋，但是，戶籍制度仍然發揮著阻礙農民工獲得充分覆蓋的功能。2011年，在這些基本社會保險項目中，農民工覆蓋率相當于城鎮戶籍就業人員覆蓋率的比率分別為：社會養老保險為23.2%，工傷保險為47.9%，基本醫療保險為31.6%，失業保險為20.1%，生育保險為14.5%。
2011年，全部城鎮就業人員中，農民工已經占到35.2%，而新增城鎮就業人員中，農民工比例更高達65.4%。也就是說，沒有城市戶籍、未能均等地獲得相應基本公共服務的農民工，已經是城鎮就業的主體。作為勞動力供給的主體，尚未能夠充分享受基本公共服務的農民工，一旦在勞動力市場上面臨著脆弱性，必然給中國經濟整體帶來風險，及至誘發社會風險。
首先，隨著產業結構調整的加速進行，行業競爭和企業競爭的加劇，許多現存的崗位將不斷被破壞掉。雖然新的崗位也相應被創造出來，但是，由于結構性和摩擦性因素，許多勞動者會遭遇一段時間的失業。
就個體而言，能否應對這種就業沖擊，取決于勞動者的人力資本狀況。由于平均而言，目前中國農民工只具有略高于初中畢業的受教育程度，因此，他們在產業結構調整中經歷結構性失業的概率將較大。
作為一種規律性現象，伴隨著產業結構調整，勞動力市場對人力資本的需求將提高。例如，目前作為農民工集中就業的勞動密集型第二產業和勞動密集型第三產業崗位，分別要求平均受教育年限為9.1年和9.6年，而資本密集型的第二產業和技術密集型的第三產業崗位，則分別要求平均受教育年限為10.4年和13.3年。根據2011年農民工的人力資本狀況估算，他們的平均受教育年限僅為9.6年。也就是說，農民工的平均人力資本尚不能適應從勞動密集型產業向資本密集型和技術密集型產業的轉移。因此，如果沒有社會保險項目的充分覆蓋與保護，面臨可能的勞動力市場沖擊，將來會有一批農民工處于十分脆弱的勞動力市場地位。
與此同時，上世紀80年代以后出生的新生代農民工，已經是進城農民工的主體，所占比重已經超過60%。這些人絕大多數沒有務農經驗，也沒有回到土地上的意愿，而且他們中相當大一部分，實際上是在城鎮長大且受教育的。據2010年調查，在16歲－30歲的農民工中，有32.8%在16歲以前生活在城市、縣城或鎮，有38.4%在城市、縣城或鎮上小學。因此，他們即使失去了工作，也不會走他們父輩“有來有去”的老路。如果以他們為主體形成新一代城市邊緣性群體的話，社會風險將是巨大的。
挖掘勞動力供給潛力
中國長期處于二元經濟發展階段，享受到有利的人口年齡結構，具有勞動力無限供給的特征。勞動年齡人口持續增長和人口撫養比持續降低，通過以下幾種途徑轉化為人口紅利。
首先，勞動年齡人口的長期上升趨勢，加之教育規模的迅速擴大，為經濟增長創造了充足的勞動力供給和必要的人力資本條件。
其次，充足的勞動力供給延緩了資本報酬遞減現象發生的時間，人口撫養比的長期降低則維系了高儲蓄率。這使得中國在較長時間里可以依靠資本的投入推動經濟增長。
第三，勞動力大規模從生產率低的農業，轉向生產率更高的非農產業，創造出資源重新配置效率，成為改革期間全要素生產率提高的重要組成部分，進而成為經濟高速增長的源泉。
惟其如此，一旦人口結構向著不利于經濟增長的方向發生變化，即人口紅利消失的話，潛在經濟增長率必然下降。事實是，中國15歲－59歲勞動年齡人口已于2010年到達峰值，隨后開始負增長。伴隨著勞動力供給的變化，資本邊際回報率也已經開始降低。即便生產率提高速度保持不變的話，中國GDP的平均潛在增長率，也將從“十一五”期間的10.5%下降到“十二五”期間的7.2%，并在“十三五”期間進一步下降到6.1%。
潛在增長能力是一個與生產要素的供給能力以及全要素生產率提高速度相關的概念，因此，靠以刺激投資為抓手的需求拉動，并不能改變潛在增長率。然而，從供給方因素入手，提高潛在增長率是可行的，也是必要的。根據我們所做的一項模擬，至少有兩個變量的改變，可以顯著地提高未來的潛在增長率。而這兩個變量都可以通過農民工的市民化產生有利的變化。
第一，如果在2011年－2020年期間，每年把非農產業的勞動參與率提高1個百分點的話，這一期間的年平均GDP潛在增長率可以提高0.88個百分點。在勞動年齡人口負增長的情況下，仍有增加勞動力供給的辦法，那就是提高勞動參與率。農民工沒有城鎮戶口、社會保險覆蓋率低的現實，意味著他們作為城鎮所需勞動力的主要供給者，就業預期不穩定，從終身來看，非農勞動參與率也較低。
這表現在，一方面，隨著宏觀經濟的波動，農民工常常受到周期性失業的沖擊，許多人甚至不得已而返鄉。另一方面，由于不能享受相關的社會保險和社會救助，特別是不能預期在城市頤養天年，他們在較低的年齡上就主動退出了城市勞動力市場。據國家統計局調查，2011年，在本鄉鎮就業的農民工中，40歲以上的占60.4%，而在外出農民工中，40歲以上的僅占18.2%。可見，以市民化為核心的城市化，無疑可以穩定農民工的勞動力供給，提高他們的實際勞動參與率，產生提高潛在增長率的積極效果。
第二，如果在2011年－2020年期間，全要素生產率的平均提高速度每年增加1個百分點的話，這一時期的年平均GDP潛在增長率可以提高0.99個百分點。固然，提高全要素生產率有諸多途徑，但是，在農業勞動力比重仍然較高的情況下，推動剩余勞動力的持續轉移，可以繼續獲得資源重新配置效率。劉易斯拐點的到來，并不意味著農業中剩余勞動力的即刻消失，而只是以不變的生存水平工資，不再能夠吸引勞動力轉移。
2003年－2011年期間，農民工工資的年均實際增長率達到12%，并且呈現逐年加速的趨勢。這個增長速度是符合中國經濟到達劉易斯拐點的預期的。但是，工資增長如果繼續加快，超越勞動生產率提高的速度，以及超過企業的承受力，就可能演變成休克式的結構調整，不利于中國經濟增長的可持續性。因此，借助政府公共政策的調整，即推進以農民工市民化為核心的城市化，既可以達到推動農村勞動力繼續向城市轉移的目的，提高全要素生產率，又能夠給企業留出必要的時間進行調整與適應。
擴大居民消費需求
一國的經濟增長，除了依靠生產要素供給和生產率提高的支撐之外，還需要與潛在增長能力相應的需求拉動。針對2012年經濟增長減速，有兩種觀點：一種觀點認為，受世界經濟低迷特別是歐債危機的影響，中國經濟放緩是外需不足所導致，如果外部環境不能得到恢復，中國經濟可能會遭到更大的沖擊。這種觀點傾向于建議政府采取必要的刺激措施。
第二種觀點認為，中國應該把外需不足當作倒逼經濟轉型的動力，逼其轉向內需特別是消費需求拉動。筆者在贊成第二種觀點的基礎上，擬補充一句：出現外需孱弱的現象可能是好事，避免了過于強勁的需求把增長速度拉到潛在產出能力之上。
實際上，中國潛在增長率的降低，為實現經濟增長供給方因素與需求方因素的平衡，創造了寬松而有利的環境，是經濟增長可以不再過度依賴投資需求。
例如，在2001年－2011年期間，拉動GDP年度增長率的需求因素中，消費需求貢獻了4.5個百分點，資本形成(投資需求)貢獻了5.4個百分點，凈出口貢獻了0.56個百分點。因此，即使“十二五”期間凈出口的貢獻為零，投資需求減半，靠國內消費需求和一半投資需求形成的需求拉動(4.5個百分點加2.7個百分點，共7.2個百分點)，也足以支撐這一時期的潛在增長率(7.2個百分點)。
不過，通過改革特別是通過推進農民工市民化為核心的城市化，潛在增長率將有所提高，因此也需要更強勁、更可持續的需求因素與之適應。今后，無論是世界經濟的復蘇乏力，還是中國比較優勢所發生的變化，都難以使我們預期更樂觀的出口需求。同時，過度依靠投資拉動的傳統增長模式也需要轉變，所以我們也不寄希望于過快的投資需求增長。因此，說城市化蘊含著深厚的內需潛力，實際上指的是，以農民工市民化為核心的城市化所創造的國內消費需求。
在農民工成為實質意義上的城市市民之前，由于他們的終身收入缺乏穩定性，其消費充滿了后顧之憂，并不能成為像城鎮居民一樣的正常消費者。通常，農民工需要把收入的四分之一左右匯回農村老家，作為個人的保障手段以平滑自身消費。這意味著，如果通過戶籍制度改革，很大一部分農民工的社會保障覆蓋率能夠達到城鎮居民水平的話，即便在收入不提高的情況下，他們可以列入消費預算的收入至少也可以增加三分之一。可以預期的是，市民化的過程必然會進一步增強農業轉移勞動力的收入穩定性，擴大其勞動參與率，收入增長也是自然而然的，這將大幅度地擴大居民消費需求。
我們可以粗略地算一筆賬，看農民工市民化所產生的需求收入效應，或可能創造何種數量級的消費需求。如果農民工像城市戶籍職工一樣籌劃自己的收支預算，也就是把原來匯寄回家的四分之一工資留在手里，他們可支配的工資可以提高33.3%，提高幅度相當于從城鎮居民收入五等分組中的“較低收入戶”提升到“中等偏下戶”，而通常這個收入組的提升可以將消費支出提高29.6%。換一個角度看，如果他們不再把工資的四分之一寄回家，1.59億農民工按照2011年平均工資計算的工資總額，將達到3.9萬億元，相當于這一年全國居民消費支出16.49萬億元的23.6%。或者說，如果農民工把這1/4工資用于消費，可以把全國居民消費支出提高約6%。
不僅如此。根據中國的投入產出表，在國內最終消費支出中，大約四分之三是城鄉居民的消費支出，四分之一是政府消費支出。后者是指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出，以及免費或以較低價格向居民提供貨物和服務的凈支出。以農民工市民化為核心的城市化，一方面由于為農業轉移勞動力提供了更穩定的就業機會，以及更加均等的基本公共服務，可以大幅度提高居民的消費水平；另一方面又因強化了政府提供均等化基本公共服務的責任，可以合理地擴大政府消費規模。這兩個效果進而都將表現為國內消費需求的擴大，有助于促進經濟增長更加平衡、更加協調、更可持續。
轉變農業生產方式
進入21世紀，中國的“三農”事業經歷了黃金時期，主要表現在國家財政對農業的明顯傾斜，以及實施一系列“多予少取”和“只予不取”的政策措施。例如，在2001年－2011年期間，在國家財政總支出增長4.8倍的同時，財政對農林水事務的支出增長了9.8倍。2011年農民拿到手里的各類直接補貼即達1407億元。近年來農村居民收入增長速度快于城鎮居民，城鄉收入差距呈現縮小的趨勢。雖然農村年輕人大規模外出導致農業勞動力年齡偏大，但是，由于農業機械化速度加快，市場化和社會化農業生產服務體系日臻完善，農業勞動生產率未出現下降的情況，糧食生產實現了連續九年豐收。
但是，總體而言，中國目前“三農”事業仍然是建立在政府補貼的基礎上，而不是靠現代化的生產方式以及價格激勵機制。國家各類種糧補貼逐年增加，糧食最低收購價格不斷提高。許多“三農”問題學者和政策研究者，仍然把農業看作是一個天生的弱質產業，缺乏國際競爭力，從而不能完全自生自立。與此相應的政策傾向，出于對農業產業式微和農村經濟社會凋敝的擔憂，希望繼續把勞動力流動和人口遷移保持為一個“有來有去”的候鳥型模式。這應該是造成現今沒有市民化的城市化的政策根源。
其實，羞羞答答的城市化，并不能造就一個建立在價格激勵和規模化經營基礎上的現代化農業生產方式。在缺乏穩定的定居預期的情況下，外出的農民工不敢轉讓承包土地的經營權，更不愿意放棄已經閑置的宅基地，造成在最嚴格的土地管理制度下，土地的生產和生活利用率卻有所下降。
例如，2011年農民工總規模為2.53億，其中9415萬人在本鄉鎮從事非農產業。這些勞動者從就業性質來看，無疑已經離開土地，但是，他們中很多人仍然兼營農業，承包土地和宅基地無疑也繼續保留。同年，外出農民工即離開本鄉鎮六個月及以上的農村勞動力為1.59億，其中1.26億屬于住戶仍在農村的外出家庭成員，他們無暇從事農業生產，但承包地和宅基地并不會放棄。
此外，還有3279萬舉家外遷農村人口，已經完全脫離了農村生活和生產活動。但是，他們名下的承包地和宅基地使用權，在很多情況下也沒有放棄。有些在把承包土地轉包他人耕種的情況下，卻享受著政府給予的種糧補貼。
由此可見，在務農勞動力大幅度減少的同時，農業經營戶總數，即或者全業或者兼業或者仍然實際擁有承包土地經營權的農戶數量，并沒有實質性減少。這導致農業經營規模不能隨著農業就業比重的下降而相應擴大，妨礙了農業勞動生產率的提高。作為家庭聯產承包制的一個結果，中國農業土地分布具有零散、細碎、經營規模小的特點。在勞動力總數減少的情況下，如果未能根本改變這種土地經營狀況，不僅不利于機械化耕作，土地邊界和田埂還浪費土地，較小的經營規模，更妨礙生產者對價格激勵做出積極的反應，不利于形成專業化和職業化經營。
雖然在發達國家普遍存在政府對農業的補貼，但是，真正具有可持續性和競爭力的發達農業，歸根結底是建立在農業本身的自立能力基礎上的。
誠然，中國目前的發展階段，仍然需要實行城市支持鄉村、工業反哺農業的政策。但是，著眼于未來，構造現代化農業的生產方式基礎，已經越來越具有緊迫性。而這個符合經濟發展規律的過程，需以農業人口轉移的徹底性為前提條件。
三項最緊迫的任務
城市化是現代化的重要標志，也是全面建成小康社會的關鍵載體。黨的十八大召開以來，全國上下對于推進城市化的熱度前所未有地高漲。但是，推進城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般規律和中國國情的對城市化內涵的準確理解之上。從經濟發展階段出發，中國城市化的核心應該是農業轉移人口進入并落戶于城市，享受基本公共服務的普照之光。因此，推進城市化要求深化戶籍制度改革，實現農民工的市民化。當前最緊迫的任務，是從以下三個方面推進戶籍制度改革的實質性突破。
首先，中央政府要提出改革目標和實施時間表。即把以戶籍人口為統計基礎的城市化率作為指導性規劃下發給地方政府，分人群有條件地設定完成改革的截止期。大致來說，在2020年之前分步驟、分人群滿足目前1.59億的落戶和基本公共服務需求，消除人戶分離的存量問題；同時按照每年城市化水平提高1個百分點的節奏，可以在勞動力轉移到城市后五年的時間里，解決戶籍問題。即到2030年前，大體上使完整意義上的城市化率達到70%。
其次，明確區分中央和地方在推進戶籍制度改革中的財政責任。中央要對基本公共服務的內涵和外延做出明確界定，據此重新劃分中央和地方責任，同時也可以避免不顧國情無限擴大覆蓋范圍的現象。建議由地方政府為社會保障和最低生活保障等生活救助項目中補貼部分埋單，而中央政府承擔全部各級義務教育責任。這樣，也可以同時解決長期存在的義務教育在地區之間和城鄉之間的不均衡問題。
第三，地方政府根據中央的要求制定改革路線圖，按照既定時間表推進改革。對于尚未納入市民化時間表的農民工及其家庭，地方政府有責任盡快為其提供均等化的基本公共服務。根據問題的緊迫性，區分先后地推進基本公共服務均等化進程。大體上，均等化的順序應依次為：基本社會保險(其中順序應為工傷保險、養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險)、義務教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社會保險和義務教育的充分覆蓋，應該無條件地盡快完成。
作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長
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