將經濟與政治完全割裂的改革，已不能解決當前經濟結構中的深層問題與矛盾，未來的改革必須要有全局性的頂層設計

　　國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長 夏 斌

　　中國經濟改革要不要頂層設計？各方對此仍存有爭議。有人認為，中國經濟改革可繼續“摸著石頭過河”，不需要頂層設計。但筆者認為，缺乏頂層設計，未來的中國經濟改革將步履維艱。這是因為，中國經濟經過30多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是難啃的骨頭，再加上未來改革中可能出現的意識形態爭論和短期經濟不穩定等因素的困擾，如果缺乏周密的總體謀劃，很容易導致改革中出現趨易避難“繞道走”的現象。最近幾年的事實證明，四平八穩的改革已經難以奏效，其結果是，在綜合國力大幅提升的同時，中國經濟深層次的矛盾仍未徹底解決。

　　通盤謀劃的頂層設計已迫在眉睫

　　黨的十八大已經向海內外莊嚴承諾：到2020年要實現“兩個翻番”的宏偉目標。但如果缺乏對未來改革路線圖和時間表的頂層設計，改革進程將躊躇不前，中國經濟結構長期扭曲的局面將進一步惡化，最終導致經濟增速持續滑坡或陷入中等收入陷阱，“兩個翻番”的目標恐難實現。即使中國經濟如期實現了“兩個翻番”的目標，但如果決策者對國民所期望的經濟改革與社會福利目標的最低容忍線麻木不仁，照樣可能出現意想不到的政治后果。這絕不是危言聳聽。2002～2011年，盡管城鄉居民收入年均增長高達11.2%，但這段歷史時期，也正是中國經濟矛盾積累較多、經濟不可持續問題突出的時期，是收入分配不公引發社會不穩定的時期。況且，此輪國際金融危機后，世界主要經濟體的結構調整和全球需求的萎縮還將持續一個較長的時間，這意味著中國靠持續結構扭曲、粗放式增長來解決國內問題的空間和時間都相當有限。

　　要清醒看到，今天的國人，對改革的要求已遠遠不是32年前改革之初那樣寬松和模糊不清。在現代信息技術催化下，公眾對政治民主、經濟福利的期望與要求都提高了，面對中國當前的各種經濟社會矛盾，許多人認識到，靠局部的改革已不能解決問題，未來的改革必須要有全局性的頂層設計。拖拖拉拉的改革、將經濟與政治完全割裂的改革，已不能解決當前經濟結構中的深層問題與矛盾。

　　各種經濟問題背后的邏輯關系

　　要謀劃頂層設計，必須對當前中國經濟發展中的各種問題和矛盾進行準確的把脈。

　　根據十八大精神，以經濟建設為中心是興國之要，發展是解決我國所有問題的關鍵。發展的本質要求是科學發展，科學發展的主線是轉變發展方式，其立足點是提高經濟的質量與效益，主攻方向是經濟結構戰略性調整，戰略基點是擴大內需。而這一切的關鍵是深化改革，改革的核心則是處理好政府與市場的關系。應該說，這就是當前我國各種經濟問題背后的邏輯關系。

　　但是，具體怎么下手？改什么？十八大報告分別從三個角度進行了概括闡述。在“加快完善社會主義市場經濟體制和加強轉變經濟發展方式”部分，報告從經濟方面指出：一是深化改革，二是創新戰略，三是結構調整，四是城鄉一體化，五是提高開放水平。在“改善民生和創新管理中加強社會建設”部分，報告從民生與社會管理角度(實際上也是解決經濟問題的角度)指出：一是辦好教育，二是推動就業，三是增加居民收入，四是推進社保建設，五是提高人民健康，六是創新社會管理。在“大力推進生態文明建設”部分，報告從生態文明必然涉及經濟問題的角度提出：要優化國土空間，促進資源節約，加大生態環保力度及相關的制度建設。

　　以上，是中國共產黨從執政黨的政治理念出發，分別從經濟領域、社會管理和生態文明三個角度，對涉及經濟發展與改革的各種問題，提出了解決的方向、要求與承諾(但沒有量化的指標要求)。如此闡述，是執政綱領寫作方法的一般需要。這里且不說結構調整、城鄉一體化、創新戰略、提高開放水平等內容本屬經濟改革之題，就是解決民生中的收入、教育、就業、醫療、養老等問題，同樣涉及經濟問題及體制改革。面對如此之多的問題，如果不是從政治角度而是從經濟角度出發，如何梳理其因果邏輯關系？如何厘清中國經濟不可持續發展中各個問題的脈絡，找到抓手或突破口，從而防止“眉毛胡子一把抓”？這是決定中國未來改革成敗的大前提。

　　從經濟學出發，目前人們經常議論的各種經濟問題，其實都可以從以下幾種結構分析方法進行歸并和把握。

　　一是從國民生產總值的支出法角度分析，近十年來投資、消費、凈出口比例嚴重失衡。其突出表現是，2003～2011年GDP增長中年均約50%來自投資的推動，消費明顯不足。消費中居民消費占GDP的比重嚴重偏低，該占比從2000年的46.4%一路下滑，到2010年僅為33.8%，竟下滑了12.6個百分點。居民消費傾向從2000年的79.6%下降到2011年的69.5%，也下降10個百分點。有學者指出，由于收入不公，中國居民收入最高的10%家庭收入是最低收入的10%家庭的65倍。富人的消費傾向只有62%，窮人的消費傾向是92%。也就是說，如果剔除10%窮人部分的消費數據，主體消費傾向的下降速度會更快。

　　二是從國民生產總值的生產法角度分析，近十年來產業結構發展不協調。隨著城鎮化、工業化的推進，在第一產業比重穩步下降的情況下，2002～2008年7年中，第二產業比重穩步上升，由44.8%上升到47.4%。與此同時，資源節約、耗能少、具有勞動密集型特點的第三產業比重卻在下降，由2002年的41.5%下降到2006年的40.9%(2009年后出現了恢復性增長，到達43%左右)。

　　三是從國民生產總值的收入法角度分析，近十年來國民收入分配格局嚴重失調。一是居民薪酬收入占GDP的比重，在1995～2007年期間一直呈下降趨勢，由52.16%下降到39.74%，共下降了12.42個百分點，年均降速2.3%。其中，2004～2007年該比由46.14%下降到39.74%，年均下降竟高達4個百分點，是快速下降的時期。2008年因經濟普查等統計原因，該比重新出現了上升，但2009～2011年又由46.62%下降到44.94%，下降了1.68個百分點。二是經過再分配后的居民可支配收入占比下降速度進一步加劇，由2002年的65%左右下降到2008年的57%左右，下降了8個百分點。企業收入比重大體保持穩定，2008年后出現上升。與此同時，政府收入比重卻是大幅上升。2008年政府在初次分配中的比重只有17.52%，但其可支配收入比重卻上升到21.28%，兩者相差3.75個百分點。

　　四是從國際收支法角度看，近十年來中國出現了總儲蓄遠遠大于國內投資的不協調現象。最為突出的是2007～2008年，國內儲蓄率達到異常的高度，平均為GDP的53%；經常賬戶盈余與GDP的比例平均高達9.6%，創歷史紀錄。

　　以上是從四個不同角度，簡略地概括了當前中國經濟發展不平衡、不協調、不可持續的基本特征。可以說，當前國民經濟中的各種結構矛盾都可從中得到解釋(詳細分析見下述)。那么，面對上述矛盾和挑戰，今后的改革具體應從何著手且如何推進呢？

　　要解決這一問題，首先需要對這四種扭曲結構之間的關系有個正確的認識與判斷。筆者通過分析認為，這些經濟結構扭曲既是相對獨立的，又是互相聯系、互為補充和因果循環的。每一個扭曲的結構只是中國當前經濟不可持續基本特征下不同側面的反映。我們只有在了解了這四種結構之間盤根錯節的關系后，才能在謀劃改革時做到心中有大局，才能尋找到改革的抓手。

　　如果以支出法角度分析為始點(以生產法角度或收入法角度分析為始點同樣可行)，為什么近年來居民消費率逐步下降？眾所周知，最直接、最主要的原因是國民收入分配中大多數居民可支配收入在急劇下降；此外，預防性儲蓄動機增強，引起了消費率下降(回到了收入法的結構分析)。美國學者、著名中國問題專家尼古拉斯·拉迪估計，上述兩個因素的權重分別占75%和25%。由此可見，要扭轉此局面，必須加快收入分配制度改革和社會保障體系改革。

　　導致結構扭曲的深層次原因

　　首先，為什么近年來居民收入未隨著GDP的不斷增長而增長？或為什么居民收入趕不上政府、企業收入的增長速度？

　　在農村，主要是由于在城市化、工業化過程中本應全部歸屬農民的土地增值收益，絕大部分被政府和企業所獲。2001～2010年，全國土地出讓收入由0.13萬億元增長到2.7萬億元，增長了19.9倍。但是農民獲得的拆遷補助和失地補助僅占土地出讓收入的37%。2010年，遼寧、浙江、河南三省征地補償費占土地收入的比重，更是分別低到不可想象的10.37%、2.91%和12.99%。

　　在城市，居民收入增長慢的主要原因有三個。一是薪酬收入偏低。二是因為股市下跌、儲蓄負利率導致的財產收入下降。1996～2002年中國平均真實利率為2.93%，2003年至今的平均真實利率是-0.3%，8年里有52個月處于負利率狀態。有人測算，2011年“通貨膨脹稅”高達1.5萬億元。真實利率每壓低1%，消費增長率將下降0.287%。三是過去幾年快速發展的傳統制造業，資本有機構成高，國企壟斷問題嚴重，分紅制度又不健全，且資源稅等要素價格便宜，刺激了第二產業的不斷擴大。而能促進就業、以普遍提高勞動者薪酬水平為特征的勞動密集型經濟——服務經濟——的發展，在各種行政管制及扭曲制度下受到明顯的抑制。生產要素配置中資本與勞動力明顯此強彼弱的關系，直接決定了要素分配中利潤與工資的明顯失衡。

　　上述分析表明，要扭轉城鄉居民收入增長緩慢的局面，必須加快土地增值收益分配制度改革、收入分配改革、國企改革、利率市場化改革以及重要的產業結構調整。

　　其次，為什么產業結構會扭曲？

　　就第二產業與服務業之間的關系看，一是稅收制度不合理，所以目前正在進行以“營改增”為內容的稅收改革。二是政府收入增長過快。過去幾年來，各地方政府土地收入大幅增加，并以此為杠桿，高倍撬動金融資源，放大了資本投入，加快了第二產業的投資。特別是壟斷性央企，分紅所占比例極小，以其積累的大量利潤和資本，撬動巨額的信貸資金，并實施多元化經營(包括以國企獨有的壟斷優勢進行大量的非主業投資，獲取超額利潤)，不斷推動上述支出法分析中的高投資水平，形成了生產法分析中的產業結構重大扭曲。三是我國對民營資本投資服務經濟的限制過多、門檻過高。四是利率、匯率、資源要素價格改革滯后，再加上前幾年外部需求繁榮的刺激，二者一拍即合，助推了壟斷性、資源性企業以較低的成本加快擴張。有鑒于此，要想徹底扭轉局面，改革的措施必須是綜合的，其中包括稅收改革、國退民進、落實“新非公36條”、利率匯率機制改革、資源要素價格改革等。

　　再次，為什么中國的經常項目順差如此之高？

　　長期看，扭曲的收入結構、支出結構和生產結構，再加上資本價格、資源要素價格、政府管制因素和外需繁榮因素，必然會導致國民經濟發展大量依靠出口，形成經常項目異常的高順差。2007年和2008年，我國經常項目順差分別占當年GDP的10.1%和9.1%(2011年降到了2%左右)。

　　歸納上述分析可得出以下幾個結論：

　　第一，四種結構分析方法中的每一種分析，只是分別從國民經濟總體的某個單一側面，對不同的經濟關系，從特定的經濟范疇揭示出國民經濟運行中的問題。

　　第二，如果以靜態的、分別的視角，并列、匯總上述四種方法的分析，經濟運行中似乎存在同時并列、相互無關的結構扭曲問題。但是，如果以動態的、互為聯系的視角分析，它們之間卻又是相互關聯的，有的就是因果循環關系，有的還存在一定意義上的互為因果關系。因此，從總體看，國民經濟運行中的結構矛盾是錯綜復雜的，并不是孤立的存在。任何一個扭曲的結構矛盾，要想單獨予以解決，都是不可能的。

　　第三，分析以上實體經濟運行中復雜的結構還可以發現，相關結構扭曲的形成動因不僅僅局限于實體經濟本身，還有其他的重要原因。一是中國經濟正處于轉軌過程，利率、匯率、資源等要素價格機制盡管在改革，但由于改革尚不到位，扭曲的市場信號對經濟結構的扭曲起到了不可忽視的傳導與推動作用。二是與要素價格扭曲相配合，體現政府管制意圖的稅收政策、市場準入限制、國企壟斷和低廉的資源價格，同樣對經濟結構扭曲起到了推波助瀾的作用。因此，要糾正扭曲的結構，僅靠經濟體自身的運行解決不了，必須要糾正政府在市場運行中的過度干預，要重新討論政府在市場運行中的合理邊界問題。

　　第四，上述分析同樣表明，此輪國際金融危機后中國啟動了國內經濟結構的重大戰略性調整，無論這次調整是主動而為還是迫不得已，它都肯定有利于恢復世界經濟的再平衡，有利于促進全球經濟的健康發展。而全球經濟的恢復和健康發展，也會促進中國經濟收窄“結構失衡”的缺口。

　　城鎮化能否作為改革的“突破口”

　　面對上述復雜的經濟問題，改革從何下手？社會上有各種議論，不少人認為，城鎮化是下一步改革的突破口。果真如此嗎？

　　大多數人認為，目前我國城鎮化率大約為51%。如果按戶籍人口計算，實際城鎮化率僅35%左右；但有的學者以“城鎮化率=1-農村化率”計算(即以“城鎮非就業人口+全國非農就業人口”除以“全國總人口”來估算城鎮化率)，得出的結果是，2011年中國城鎮化率已經達到了60%。結論大相徑庭。但真正重要的是，不管按哪種口徑計算，都要看離開土地后的農民是否真正享受了城市居民“均等化公共服務”的福利，城鄉居民收入差距是否真正得到了縮小。

　　全球金融危機后，面對主要國家經濟結構的調整和全球經濟再平衡的緩慢過程，中國外需正逐步減少并趨于常態化，高投資也不可能長期持續，因此，選擇“更多依靠內需特別是消費需求拉動”的戰略，無疑是正確的。現在需要做的是，在前30多年城市化、工業化的基礎上，進一步完善土地制度，有序推進“農業轉移人口市民化”政策，優化城市空間布局，加大新城鎮建設規模，提高農民變市民過程中的收入與消費水平，從而使城鎮化成為推動中國經濟持續增長的最大潛力。這是中國經濟面臨的一次歷史性機遇，也確實值得我們期待。

　　城鎮化意味著什么？

　　第一，農民要進城。但進城不單是戶籍改變。解決戶籍問題的背后，意味農民工要像市民那樣，享受子女教育、醫療、養老等基本的公共服務和福利。有人測算，一個農民工變市民，財政要掏8萬元；全國2.5億農民工，合計要掏20萬億元。可見，城鎮化意味著財政要拿出大筆資金(當然，提高城鎮化率水平是個逐步的過程，分攤到每個財政年度的支出也是可以承受的)。

　　第二，農民工進城后要在城里住下來，這就需要有住房，還要有配套的水、電、氣、道路、排污等設施。這些基礎設施建設，又要投資。誰來投？若政府資金不夠(基于房地產調控和土地收益分配制度改革，未來政府的土地收入肯定會明顯減少，財政支出能力下降)，民間資金能否投？政策又如何引導？這又涉及“新非公36條”如何真正落實的問題。

　　第三，農民工進城后要長期生活下去，通常會把妻兒、父母從鄉村接進城，這就需要有穩定的收入。靠什么？靠就業。全國除少數城鎮有條件進行重大項目的第二產業投資外，廣大的中小城鎮更多的要靠發展勞動密集型的服務經濟。怎么發展？大型央企靠不住，需要靠民間資金，靠中小企業，靠稅收、金融等政策引導，靠降低各種投資門檻，取消各種行政管制。一句話，必須真心實意地落實“新非公36條”。

　　綜上所述，實現更高水平的城鎮化率，首先要解決資金問題。中國是一個高儲蓄率國家，資金并不缺，為什么長期以來資金又到不了本該大力發展的中小城鎮服務經濟中？這涉及降低投資門檻等行政管制問題以及金融稅收改革問題。誠然，在擴大內需戰略中，城鎮化過程必定會增加一塊基礎設施投資，從而推動經濟持續增長。但除此之外，主要體現中國消費能力提高的主體是城市居民，城市居民是消費主力(城市居民是農村居民消費的3倍)。因此客觀看，城鎮化本身并不能完全替代以提高城市居民消費為目標的收入分配改革、產業結構調整等一系列改革內容，否則難以全面體現擴大內需的戰略意圖。

　　總之，城鎮化絕不是簡單的戶籍改革，更不是簡單的房地產投資，不是建“死城”。要真正提高城鎮化率，需要一系列政策制度調整和改革，從而達到最終的戰略目標。城鎮化本身難以成為下一輪中國經濟全面改革的抓手、切入點和最直接的改革任務。只有在解決了城鎮化中“橋”和“船”的問題后，才會水到渠成地提高城鎮化水平。城鎮化問題固然非常重要，但是并不能借此全部解決中國經濟發展中的各種結構扭曲問題。城鎮化與經濟增長存在一定的關聯性，但并不存在必然的因果關系。要研究與經濟增長直接相關的因果關系，進而尋找未來經濟發展的突破口，必須進行全方位的頂層設計，系統推進市場機制改革。■