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特約評論員 邵穎波
在立法的觀念、立法的方式以及立法的質量和實行之后的效果方面，屬于國務院系統內的立法機構和屬于人大的立法機構之間、立法機關和法院檢察院的研究部門之間偶爾會有些比較。這種比較多半都發生在同一個層級里。很長時間里，省以下的地方立法機關都沒有取得過參與這種比較的資格。
但是，這種情況正在悄悄改變，中國的地方立法活動已在覺醒之中。
關于煙花的地方立法
9月9日，《北京市煙花爆竹安全管理規定》在幾分鐘內被表決通過，12年前通過的那部禁放鞭炮的規定將悄悄地退出人們的生活。
北京市地方人大這一次的立法活動在全社會引起了廣泛關注。它在立法的過程中引入了聽證程序，民意的波瀾由此洶涌而來，并在新法規當中得到了最充分的體現。
我們欣喜地觀摩了一次質量很高、程序完善的立法聽證會。在這次立法聽證會上，專家、學者、政府官員及普通民眾同坐一張桌子，各盡其言。法學家賀衛方先生說，聽證本身的意義超過了整個立法活動。在這個聽證會上，身份上的高低貴賤全部被打破，每一個代表的背后都是一派北京市民的意見。通過這樣一種形式，各派民眾的意見都得到了最充分的表達，并通過激烈的辯論達成了最終的妥協。
鞭炮的開放和禁止，屬于純粹的地方性事務，《中華人民共和國立法法》賦予了地方立法機構對地方性事務的立法權，它便有義務通過自身的立法活動將當地民意的主導意志用法規的形式確定下來。
這是民主法治在中國實現的一個非常好的例證。自2000年中國的立法法出臺以后，全國各地方人大舉行了38次立法聽證會，涉及到39部地方性法規。
《立法法》作用逐年顯現
2000年3月15日，國家主席江澤民簽署主席令，發布了中國立法史上意義重大的憲法性法律《中華人民共和國立法法》，這是一部劃分權力的根本性法律。它明確規定了國家的立法機關、政府和司法機關在創制法律、法規方面的權利，清楚地說明了哪些事務應當由全國人民代表大會制定法律，哪些可以由全國人大常委會制定，同時也把地方性事務的法規制定權交給了地方人大。國務院行政系統、檢察院和法院這樣的司法系統都非常清楚地劃分了權利，并且規定這些不同位階的法律法規順序和效力。原則是下位法不能與上位法相沖突。
在省一級人大這個層面上，地方立法活動眼前正處于一個覺醒的時代。不妨回顧一下幾樁引起過廣泛關注的新聞事件。
2004年5月1日，新的《中華人民共和國道路安全交通法》在經過長時間的激烈辯論后正式實施。第76條第二款是這樣規定的：機動車與非機動車駕駛人、行人之間發生交通事故的，由機動車一方承擔責任；但是，有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任。可以證明事故是非機動車駕駛人、行人故意的，機動車駕駛人可以不負責任。
這條被理解為：汽車撞人不問責任，司機負全責。有相當多的人對此表示不滿，認為這是鼓勵行人大膽違規，甚至對整部法律產生了抵觸。此時，在不和上位法沖突的情況下，地方立法機構顯示出了自己的智慧。
變化首先顯現在江蘇省和北京市人大分別制定的實施辦法當中。通過制定實施細則，他們對國家交通法中關于可減輕機動車責任的條款進行了細化。北京規定：有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人在駕駛中履行了交通安全注意義務，并已經采取了適當避免交通事故的處置措施，機動車一方無過錯的，按照國家規定的最低比例和額度承擔賠償責任。
北京的《實施辦法》對交通事故責任作了5種具體劃定，分別是：全部責任、主要責任、同等責任、次要責任、無責任。并明確了機動車之間、機動車與非機動車、行人之間發生交通事故、財產損失的，按照各自過錯比例承擔賠償責任。江蘇《安全條例》規定，超出第三者強制責任險額度的部分，機動車無過錯的情況下駕駛人賠償責任可減輕80%-90%，機動車與非機動車、行人負同等責任的，駕駛人賠償責任減輕30%-40%。
在江蘇北京之后，各地紛紛效仿，種種爭論偃旗息鼓。
另一個事件有關強制婚檢。取消強制婚檢，不把婚檢作為結婚登記的必要條件，是在2003年8月8日，國務院頒布新的《婚姻登記條例》中確定下來的。今年6月24日，黑龍江省人大新修改的《黑龍江省母嬰保健條例》出臺并且當日開始施行。該文件赫然寫到：“本省實行婚前醫學檢查制度”。雖然激進人士對于恢復舊制度的聲討一浪高過一浪，但地方立法的意識卻不容抹煞。
地方立法趨于活躍是一種進步
《立法法》第63條的規定： 省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。
第64條規定：地方性法規可以就下列事項作出規定：
一為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；
二屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。
那么什么是地方性事務呢？中國政法大學教授焦宏昌解釋說，這個判斷要用排除法，從立法法的全部來看，全國性法律的立法范圍和權限、全國性行政立法的范圍、司法解釋的權限，都歸屬得很清楚。人們可以這樣理解，排除了分屬于不同立法機構的權限以外的部分就都屬于地方性事務。
在立法法以前，只有一條限制性原則即不得與國家憲法和法律相沖突。看上去地方立法的范圍好像更寬泛一些。但是有了立法法以后，人們對于理解什么是地方性事務倒更清楚了，反而有利于地方性立法活動的展開。恰如焦教授所言：從立法程序上進行突破的確是一個新亮點，展開強烈吸引眼球的立法聽證只是其中之一，還有大量的民意調查活動，征集立法建議，強調突出地方人大代表在立法中的作用等等，都是非常明顯的進步。
《民主與法制》雜志資深記者計偉民認為，若是從單純的立法質量來看，地方立法機構在“業務水平”與全國人大常委會是不可比較的。問題是，在完全屬于地方事務的項目上，他們長期以來也沒有太多主動性。“不過，從這兩年來看，情況已經開始有了一些轉變，尤其是創新性方面開始有些突破了。比如，上海市人大就立了關于人體器官捐獻方面的地方性法律，青島也有了關于保護近海資源的立法，這些都是在全國性法律尚缺位的狀況下具有創新意義的探索，對于將來的全國性立法有相當大的幫助。”
已經被廣泛關注的地方性立法活動現在大多集中于社會問題方面，但是，人們完全可以期待地方性立法活動向更深入和更廣泛的范圍延伸，而且越是經濟發達的地區，這種傾向越明顯。日趨活躍的地方立法對當地經濟文化的發展也有巨大的幫助。
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