環(huán)保與發(fā)展中的天平與尺蠖(3)

　　正調(diào)節(jié)與反調(diào)節(jié)：

　　命令經(jīng)濟(jì)下的水電怪局

　　當(dāng)然平心而論，評(píng)價(jià)我國(guó)幾十年水利水電的得失不能只講三門峽那樣的“人禍”。半個(gè)世紀(jì)以來我國(guó)的治水事業(yè)成就的確可觀，尤其是改革時(shí)代我國(guó)大型水電發(fā)展加速，最近幾年更呈“大躍進(jìn)”式的態(tài)勢(shì)。當(dāng)年李老批評(píng)三峽的其他理由姑且不論，擔(dān)心三峽工程會(huì)延緩后續(xù)水電項(xiàng)目看來是過慮，即便是最近的怒江風(fēng)波也沒有改變這種“大躍進(jìn)”局面。當(dāng)今國(guó)外雖如前述，并非只有反壩一種聲音，但今天世界在建的大型水壩一多半集中在我國(guó)也是不爭(zhēng)的事實(shí)。幾十年來廣大水電在編職工轉(zhuǎn)戰(zhàn)南北，臨時(shí)征發(fā)的水電民工招來揮去，在峽谷激流間的野外施工環(huán)境下流汗流血，為改善我們的能源供應(yīng)作出了很大貢獻(xiàn)。當(dāng)年有過水電民工和工棚生涯的筆者深深地感懷他們。

　　但是無庸諱言，體制性弊病也使我國(guó)的治水問題叢生。其中突出的一點(diǎn)，就是號(hào)稱實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的我國(guó)水電，在“首長(zhǎng)工程”、“條子項(xiàng)目”的風(fēng)氣下隨意性很強(qiáng)，反而還不如一些所謂的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的水電開發(fā)有“計(jì)劃”、國(guó)土整治有章法。

　　以美國(guó)為例，該國(guó)水電的聯(lián)邦規(guī)劃和各州規(guī)劃相銜接，以河流為單位成立兩級(jí)委員會(huì)，進(jìn)行全流域的綜合治理，以追求發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的整體效果。美國(guó)水電規(guī)劃遵循所謂“項(xiàng)鏈”理論，在梯級(jí)開發(fā)中實(shí)行“正調(diào)節(jié)”的原則。所謂正調(diào)節(jié)，就是在統(tǒng)籌全流域的基礎(chǔ)上在上游選擇環(huán)境、人文、經(jīng)濟(jì)綜合代價(jià)較小之處，修建具有較大庫容的主調(diào)節(jié)水庫，把巨大的水體蓄積在河流的上游，以為下游各梯級(jí)電站提供均衡的流量。美國(guó)重要的水電梯級(jí)開發(fā)規(guī)劃，如新政時(shí)期的科羅拉多河規(guī)劃、田納西河規(guī)劃、1944年的密蘇里河規(guī)劃等都非常重視在河流的干流及主要支流的上游修建大庫容龍頭水庫，像密蘇里河上的佩克堡水庫、哥倫比亞河上的羅斯福湖、斯內(nèi)克河上游的

杰克遜湖與美利堅(jiān)瀑布水庫、科羅拉多河上的鮑威爾湖、阿肯色河上游的歐法拉水庫、薩凡納河上游的哈特維爾水庫、阿拉巴馬河上游的悉尼-蘭尼埃水庫、田納西河上的查塔努加水庫、雷德河上游的德克索馬水庫等都具有這類功能。美國(guó)還在一些流量較小的溪流上游修建了一些專用調(diào)節(jié)水庫，只蓄水不發(fā)電，為下游電站服務(wù)。這種一座龍頭水庫配合一連串徑流電站的安排使等量水體具有更高的

能源價(jià)值，因?yàn)橄掠蔚碾娬径伎梢岳�用這些水。這種“一庫多用”、“一拖多”的水電規(guī)劃模式，既保證了全流域水電出力達(dá)到較高和較較均衡的水平，又避免了建設(shè)一連串的高壩大庫，不但節(jié)省投資，而且降低了高壩大庫造成的環(huán)境、移民代價(jià)，以盡可能少的環(huán)境成本換來盡可能多的水電效益，也有利于與“反壩主義”勢(shì)力達(dá)成妥協(xié)。這無疑是一種水電開發(fā)與環(huán)保兼顧的優(yōu)化發(fā)展模式。

　　而我們的水電開發(fā)卻經(jīng)常遵循一種相反的思路，即所謂“反調(diào)節(jié)”模式。每個(gè)工程都力圖上高壩大庫，其理由之一據(jù)說就是因?yàn)樯嫌未髱斓慕亓髋c放水會(huì)造成下游的斷流或洪水，所以需要再造一座大庫來進(jìn)行反向調(diào)節(jié)。或者相反，因?yàn)橄掠嗡畮鞗]有考慮淤積問題，所以需要在上游再建大庫以攔沙，依此類推，便形成了一座大庫為另一座大庫“釣魚”的現(xiàn)象。于是盡管我國(guó)水電資源開發(fā)率遠(yuǎn)低于美國(guó)，但高壩大庫卻多于美國(guó)，環(huán)境-人文代價(jià)也明顯高于美國(guó)。這樣一種把上游水庫當(dāng)作以鄰為壑的“假想敵”的“水電性惡論”預(yù)設(shè)在我們這個(gè)號(hào)稱計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家流行，未免有些奇怪。我國(guó)的主流意見還認(rèn)為，在水電資源富集區(qū)，水電總裝機(jī)容量不宜超過總發(fā)電裝機(jī)容量的1/3，徑流式水電裝機(jī)容量不宜超過水電總裝機(jī)容量的1/3，否則水電的豐枯矛盾就會(huì)非常嚴(yán)重。但在美國(guó)西北地區(qū)，水電裝機(jī)容量占到總發(fā)電容量的80%，徑流式水電占到水電總裝機(jī)容量的60%以上，豐枯問題并沒有我們想象得那么嚴(yán)重。其原因就在于他們的龍頭水庫正調(diào)節(jié)功能發(fā)揮得不錯(cuò)。

　　“反調(diào)節(jié)”盛行的體制原因

　　其實(shí)“反調(diào)節(jié)”在我國(guó)盛行的深層原因恐怕還是體制性的。這就是現(xiàn)行體制下我國(guó)各地方當(dāng)局都想從中央爭(zhēng)切“水電

蛋糕”，爭(zhēng)投資上項(xiàng)目，追求任內(nèi)“政績(jī)”，而既無市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的投資者責(zé)任，也無“理性計(jì)劃”應(yīng)有的科學(xué)精神。于是壩惟求高，庫惟求大。我國(guó)水電工程在預(yù)算上通常都是“釣魚工程”，這早已并非秘密。而“反調(diào)節(jié)”更成為重要的“釣魚”手段。最典型的是著名的葛洲壩工程，這個(gè)在寬闊斷面上橫截長(zhǎng)江的浩大工程作為電站單獨(dú)運(yùn)行是絕對(duì)劃不來的。當(dāng)時(shí)上馬的主要理由就是它可以作為未來三峽大壩下游的“反調(diào)節(jié)水庫”。然而那時(shí)三峽工程本身的論證還八字沒有一撇。三峽若不上，葛洲壩就是一大敗筆。主工程是否上馬還在未定時(shí)就興建本來應(yīng)該是后續(xù)項(xiàng)目的“反調(diào)節(jié)”工程，以“反調(diào)節(jié)”的既成事實(shí)來逼迫主工程上馬，這種做法從經(jīng)濟(jì)“計(jì)劃”的觀點(diǎn)看是十分悖理的，然而從政治博弈角度看以這種方式為三峽上馬施加壓力，卻是卓有成效：有了葛洲壩，三峽就騎上虎背，上也得上，不上也得上了。如今三峽工程已竣，爭(zhēng)論依舊。筆者的水平無法斷其是非，但無論如何，以這種方式來上項(xiàng)目本身就既不“市場(chǎng)”也不“計(jì)劃”，其風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。

　　葛洲壩的做法20多年后又在岷江重演。岷江紫坪鋪水電站據(jù)說是為更大的楊柳湖電站作“反調(diào)節(jié)”的。但楊柳湖尚未通過論證，紫坪鋪已于2001年匆匆上馬。到紫坪鋪快要建成時(shí)，楊柳湖卻因危及著名的都江堰而遭到擱置。這時(shí)水電部門又辯稱楊柳湖已是騎虎難下：據(jù)說如果不修楊柳湖大壩，缺少反調(diào)節(jié)功能的紫坪鋪每年將虧損5000萬元，“78億元(紫坪鋪投資)等于打水漂”！如此先下餌后釣魚，無怪乎什么樣的高壩大庫都不能不上了。

　　閘壩礙航問題也是我國(guó)這種“無計(jì)劃命令經(jīng)濟(jì)”下治水方式的一大積弊。美國(guó)雖然水電資源開發(fā)率比我們高，但其水電站、尤其是大型電站都集中在一些不通航的峽谷河流，像哥倫比亞河、科羅拉多河、斯內(nèi)克河、密蘇里河等，形成主力水電梯級(jí)。而在主要通航河流，如密西西比河干流、大湖區(qū)諸河和哈得森河等上則通常不搞水電，只在必要時(shí)搞些航運(yùn)專用閘。例外的是大湖區(qū)的尼亞加拉大型水電站，那里的尼亞加拉瀑布本來就是斷航的，開挖運(yùn)河連通瀑布上下游并建立電站恰恰是打通了大湖航道，芝加哥、底特律等湖區(qū)內(nèi)陸都市都因此成為大“海港”。美國(guó)也因此成為“四面環(huán)海”(東西兩洋、南面墨西哥灣和北面大湖區(qū))之國(guó)。田納西河流域的一些水壩也是把非通航河段改造為可通航。而我國(guó)盡管經(jīng)常宣傳某某水壩有利航之效，甚至放出三門峽之類的工程將會(huì)使“海輪通航到蘭州”的神話，但實(shí)際上閘壩礙航現(xiàn)象卻比任何國(guó)家都嚴(yán)重。如漢江因丹江口、安康等水壩、沅江因五強(qiáng)溪等水壩都基本失去了通航價(jià)值。三峽工程的船閘曾被宣傳為可使川江增加“八條干線鐵路”的運(yùn)量，但建成后這幾年卻一次又一次造成長(zhǎng)期斷航。“八條干線”的神話如今已被“上下游動(dòng)員組織過壩運(yùn)輸”的消息所取代！

　　治水問題上的“協(xié)商民主”

　　此外，在我國(guó)長(zhǎng)年困擾業(yè)內(nèi)的一些老大難問題，如水電站與電網(wǎng)的價(jià)格之爭(zhēng)、一面讓大水電閑置一面卻濫建低效高耗重污染小火電的弊病(所謂“二灘現(xiàn)象”)等，在美國(guó)也沒有出現(xiàn)。 應(yīng)該說，其實(shí)美國(guó)人也并不天然具有“全國(guó)一盤棋”的高境界。在治水問題上不僅環(huán)保派與水電派有矛盾，上下游之間、各州之間、各州與聯(lián)邦之間也有矛盾。他們的治水規(guī)劃都是在“吵吵嚷嚷”的情況下實(shí)現(xiàn)的。但是他們第一有公共平臺(tái)，不同訴求、不同利益的博弈都是擺在臺(tái)面上公開爭(zhēng)論，不是在黑箱操作中各找靠山“跑部錢進(jìn)”。第二有法治，什么事是聯(lián)邦權(quán)限，什么事是各州權(quán)限，什么事是公民權(quán)利都有規(guī)矩。公眾的“輿論民主”不能干擾專家的學(xué)術(shù)自由，而專家認(rèn)可的項(xiàng)目也必須經(jīng)由民主程序才能通過公共投資預(yù)算(由私商承包或獨(dú)立投資的項(xiàng)目則是通過民主監(jiān)督下的公開招標(biāo)與許可發(fā)放)，不會(huì)有長(zhǎng)官意志或“大民主”妨礙學(xué)術(shù)自由、而公共預(yù)算又由長(zhǎng)官“自由”決定的事。還有一點(diǎn)尤其重要：那就是無論反壩還是支壩都首先必須尋求當(dāng)?shù)鼐用窦蠢�益相關(guān)主體的支持，無論上級(jí)當(dāng)局還是外來的熱心者都不能自行決定他們的命運(yùn)，哪種意識(shí)形態(tài)，無論“環(huán)保主義”還是“發(fā)展主義”都很難在不經(jīng)他們同意的情況下拿他們做犧牲。

　　如此“吵吵嚷嚷”有時(shí)的確顯得筑室道謀、缺乏“效率”，但它可以保證“發(fā)展主義”和“環(huán)保主義”都不至于異化，公共決策能夠最大程度地符合公共利益。在近兩個(gè)世紀(jì)的水利開發(fā)史上雖然很多工程也有爭(zhēng)議，但他們從未出現(xiàn)大問題。

　　美國(guó)的反壩運(yùn)動(dòng)幾乎與造壩運(yùn)動(dòng)同興，并非近年才有，但它在制衡開發(fā)商、促進(jìn)環(huán)保公益的同時(shí)沒有擋住過任何真正有利于國(guó)計(jì)民生的重要工程。經(jīng)過公開辯論、聽證與投票等各種程序，美國(guó)的支壩派在赫齊赫齊峽谷工程、格倫壩工程等問題上贏了反壩派，而反壩派在回聲谷、大理石谷等案例中贏了支壩派，沒有什么哪一派被獨(dú)尊為“主流”、“支流”必須讓路的事。而且各方常有成功的妥協(xié)，例如當(dāng)年反壩派在成功阻止了回聲谷工程后，又同意興建格倫壩工程以解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展的急需。事實(shí)證明，這些妥協(xié)一般都能使開發(fā)效率盡量高、環(huán)境代價(jià)盡量小。在用水用電問題上的各州矛盾、各產(chǎn)業(yè)矛盾也是如此。西部旱區(qū)的科羅拉多河諸樞紐都是大電站兼大水源。有關(guān)各州都成立科羅拉多河委員會(huì)，對(duì)發(fā)電用水、農(nóng)業(yè)用水、河沿各州水量分配進(jìn)行統(tǒng)籌安排。而相對(duì)豐水的哥倫比亞河流，則由陸軍工程師兵團(tuán)及墾務(wù)局分別提出開發(fā)規(guī)劃，并提交國(guó)會(huì)討論，規(guī)劃定型后每過一段時(shí)期都要進(jìn)行調(diào)整。各環(huán)保組織也介入這些過程，以利于河流的環(huán)境生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

　　治水模式應(yīng)該反思

　　相形之下，我國(guó)理論上便于統(tǒng)籌全局的工程決策體制反而顯得沒有章法。在三門峽問題上河南與陜西其實(shí)幾十年來矛盾極大，但雙方只限于官場(chǎng)斗法而從不公開討論。像“大西線”這樣引起廣泛關(guān)注的設(shè)想由非專業(yè)人士提出后極力上綱上線尋求高層政治支持，水利專業(yè)界卻沒有(不屑于？)象樣的回應(yīng)。與支壩體制相應(yīng)地，我國(guó)的反壩人士或許是由于缺乏活動(dòng)空間，因而往往是“逮著機(jī)會(huì)就反”，而不是挑環(huán)境代價(jià)最大的反。并且其重點(diǎn)往往是從綠色意識(shí)形態(tài)出發(fā)，而不是從當(dāng)?shù)卮迕窈蛶靺^(qū)移民的權(quán)益出發(fā)。與之對(duì)立的支壩派同樣如此——確切地說是更加如此。

　　事實(shí)上，人們聽到反壩派要求“為人類”維持怒江現(xiàn)狀，支壩派要求“為國(guó)家”開發(fā)水電資源，卻很少聽到與怒江共命運(yùn)、直接承擔(dān)利害的當(dāng)?shù)刈∶竦穆曇簟Ｋ麄冇辛x務(wù)為“環(huán)保”而坐困窮山嗎？他們有義務(wù)為“發(fā)展”而無條件離鄉(xiāng)背井嗎？反壩、支壩的雙方都說對(duì)方的主張對(duì)山民不利，那么山民自己怎么看？他們委托雙方中的哪一方?jīng)Q定自己的命運(yùn)了嗎？而作為最弱勢(shì)群體的他們一旦發(fā)出自己的聲音，又常面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，正如近年在瀑布溝、虎跳峽等地發(fā)生的那樣。原因很簡(jiǎn)單：收拾他們，要比收拾在國(guó)內(nèi)外擁有廣泛影響的反壩派容易得多！

　　因此，建立現(xiàn)代、文明的技術(shù)性重大公共決策機(jī)制非常重要。從歷史上看，我國(guó)雖被一些人稱為自古以來的“治水社會(huì)”，在近年來的治水論爭(zhēng)中還有人(如“大西線”的一些論者)主張發(fā)揚(yáng)那種歷史悠久的集權(quán)傳統(tǒng)以光大治水文明。但是“治水社會(huì)”之說真能反映我國(guó)的文明史嗎？傳統(tǒng)專制真有一些人渲染的那種治水功效嗎？對(duì)于現(xiàn)代治水機(jī)制的建立，歷史能給我們什么啟示？我們將繼續(xù)討論。

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　　來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)網(wǎng)