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曾經(jīng)一度被媒體連篇累牘地報(bào)道的“佘祥林案”在給社會(huì)帶來(lái)震驚之余，行政權(quán)屢屢被公務(wù)員濫用的現(xiàn)實(shí)和公務(wù)員侵權(quán)的賠償責(zé)任問(wèn)題引起社會(huì)的高度關(guān)注。行政侵權(quán)的責(zé)任歸屬問(wèn)題是行政賠償制度的首要和核心問(wèn)題。 我國(guó)在憲法、民法通則、行政訴訟法、國(guó)家賠償法中隊(duì)公務(wù)員的責(zé)任均有所規(guī)定，但是，事實(shí)上公務(wù)員被追償責(zé)任的情形很少。在理論上，行政侵權(quán)中有關(guān)公務(wù)員的賠償責(zé)任研究幾乎成為一個(gè)被學(xué)者們遺忘得角落。公務(wù)員賠償責(zé)任的確是在客觀上助長(zhǎng)了行政權(quán)力的濫用，致使相對(duì)人權(quán)益被侵害的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。
行政賠償是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)的過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)檫`法行政給作為行政相對(duì)方的公民、法人及其它組織的合法利益造成了損害，而由國(guó)家進(jìn)行賠償?shù)姆尚袨椤?
在行政侵權(quán)賠償上，國(guó)外大都遵循這樣幾方面：行政工作人員對(duì)由于其個(gè)人過(guò)錯(cuò)造成的損害承擔(dān)責(zé)任，是世界各國(guó)立法的通例。在國(guó)外，公務(wù)員因重大過(guò)錯(cuò)公務(wù)侵權(quán)而被追究個(gè)人賠償責(zé)任的方式大體上有三種：其一，公務(wù)員個(gè)人獨(dú)立地、直接地對(duì)受害人承擔(dān)責(zé)任；其二，一概由國(guó)家首先向受害人賠償，公務(wù)員對(duì)受害人不負(fù)直接的賠償責(zé)任。國(guó)家在賠償后，再通過(guò)一定的方式向公務(wù)員追償。 其三，與國(guó)家作為共同被請(qǐng)求人，彼此負(fù)連帶責(zé)任。無(wú)論通過(guò)何種方式，各國(guó)在追究公務(wù)員的賠償責(zé)任的程序均較為正式和完善。無(wú)論是由受害人直接向其求償，還是由國(guó)家代替公務(wù)員向受害人賠償后再追償?shù)模话阋ㄟ^(guò)訴訟這種司法程序予以解決。
在我國(guó)主要是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，公務(wù)員基本上不承擔(dān)賠償責(zé)任。盡管行政訴訟法第68條對(duì)公務(wù)員的賠償責(zé)任作出了明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。”國(guó)家賠償法也在第14條第1款作了類(lèi)似的規(guī)定，即“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。”但是，在行政侵權(quán)的實(shí)際責(zé)任分擔(dān)中，侵權(quán)的公務(wù)員事實(shí)上處于免責(zé)狀態(tài)。
目前，還處于人們議論話(huà)題余波未退的佘祥林案件中，深刻的暴露了我國(guó)在對(duì)公務(wù)員行政侵權(quán)賠償上的漏洞。這起案件對(duì)于佘祥林本人而言，盡快正式、徹底洗清冤情，依法獲得相關(guān)賠償和補(bǔ)償，追究冤案制造者和有關(guān)責(zé)任人的法律和道義責(zé)任，或許最具價(jià)值，但對(duì)于全社會(huì)而言，這幕悲喜劇已經(jīng)成為一例典型案例，暴露了國(guó)家賠償制度的缺陷，值得人們反思。
佘祥林案被披露之后，人們關(guān)心的一個(gè)重要話(huà)題，就是他在被正式宣告無(wú)罪之后能獲得多少金額的國(guó)家賠償。有人測(cè)算，佘祥林大約能獲得22萬(wàn)元人民幣的賠償金。這應(yīng)該是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)法律測(cè)算出來(lái)的。按照《國(guó)家賠償法》規(guī)定，對(duì)人身自由遭受侵害的國(guó)家賠償，以日平均工資計(jì)算，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在大約為每天50元人民幣。而在實(shí)踐中，甚至還有農(nóng)村戶(hù)口和城鎮(zhèn)戶(hù)口之別。然而，22萬(wàn)元的代價(jià)，就是一個(gè)公民的11年自由，加上一身病痛和傷殘，再加上失掉的一截手指，還加上11年的精神摧殘！
國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利的侵害，通常包含國(guó)家工作人員的主觀錯(cuò)誤甚至惡意，為了遏制這種侵權(quán)行為的發(fā)生，許多國(guó)家規(guī)定了數(shù)額驚人的懲罰性賠償。在英國(guó)，冤死絞刑架獲賠100萬(wàn)英鎊，加拿大錯(cuò)判入獄30余年獲賠1000萬(wàn)加元，而在美國(guó)，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為(包括冤獄)而發(fā)生的國(guó)家賠償額，最高已經(jīng)超過(guò)1億美元。
除了賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低之外，國(guó)家賠償還有許多方面的缺陷，比如缺乏精神賠償和懲罰性賠償。我們還記得幾年前發(fā)生在陜西的那個(gè)“處女嫖娼案”，一個(gè)處女被警察誣為賣(mài)淫并被毆打和關(guān)押，最終卻只獲得了74.66元的賠償。這一尷尬的結(jié)局就是因?yàn)閲?guó)家賠償不包含精神損害賠償和懲罰性賠償。
弗蘭西斯·培根曾經(jīng)說(shuō)過(guò)："一次不公正的判決，其惡果相當(dāng)于10次犯罪。"彌補(bǔ)法治上的漏洞，減少冤假錯(cuò)案的發(fā)生，建立合理可行的國(guó)家賠償和追償制度是時(shí)代的要求，更是建立和諧社會(huì)的必要條件之一。
公務(wù)員對(duì)行政侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任的必要性
改變我國(guó)公務(wù)員賠償責(zé)任虛位的現(xiàn)狀，防止其以權(quán)謀私，濫用職權(quán)
目前，我國(guó)的追償立法很不完善，再加上追償人和被追償人之間的特殊關(guān)系和賠償體制等方面存在問(wèn)題，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中對(duì)公務(wù)員的追償往往輕描淡寫(xiě)，不了了之。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“ 政府官員如需用自己的錢(qián)包賠償受自己的侵權(quán)行為損害的人，他應(yīng)會(huì)較少發(fā)生侵權(quán)行為，如果他覺(jué)得自己只不過(guò)是非個(gè)人的政府代表，那就會(huì)較多地發(fā)生侵權(quán)行為。”如果我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中依然處于不論公務(wù)員的公務(wù)違法行為的性質(zhì)，均由國(guó)家承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任而完全赦免公務(wù)員對(duì)外法律責(zé)任的現(xiàn)狀，將在客觀上起著放縱違法的作用。
而且，“在職務(wù)處罰權(quán)、普通刑法和損害賠償請(qǐng)求等法律手段中，具有特別意義的是損害賠償請(qǐng)求，因?yàn)槠鋵?shí)現(xiàn)是取決于行政相對(duì)人自己的。行政相對(duì)人基于自身利益而提起損害賠償請(qǐng)求，以保護(hù)其公法上的法律現(xiàn)狀。”因此，賦予受害人以請(qǐng)求權(quán)，由其直接要求有重大過(guò)錯(cuò)的公務(wù)員承擔(dān)因其公務(wù)侵權(quán)行為造成的損害賠償責(zé)任，對(duì)于保證 公務(wù)員依法行政有特殊的重要意義。
保護(hù)相對(duì)人利益
由于行政行為的公共性、高風(fēng)險(xiǎn)性，國(guó)家賠償責(zé)任的范圍必然要受到限制，在公務(wù)員因一般過(guò)失而損害相對(duì)人利益的情形下，這種限制是合理的、必要的。但是，在公務(wù)員存在重大過(guò)錯(cuò)時(shí)，這種限制就失去了合理性，對(duì)受害人來(lái)說(shuō)是不公正的。為了避免這種不合理的狀況，有必要將行政活動(dòng)中的一般過(guò)錯(cuò)侵權(quán)與重大過(guò)錯(cuò)侵權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)。前者適用國(guó)家賠償法的責(zé)任限制條款，后者則由相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)個(gè)人賠償責(zé)任。這種責(zé)任與一般的民事主體侵權(quán)損害賠償并無(wú)二致，不受?chē)?guó)家賠償法賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)的限制。甚至基于公務(wù)員所肩負(fù)的特殊使命和特別的注意義務(wù)的要求 ，他要比一般民事主體承擔(dān)更重的侵權(quán)賠償責(zé)任，如采取懲罰性的賠償標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能全面滿(mǎn)足相對(duì)人的需要，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的維護(hù)和受害人權(quán)益的充分救濟(jì)之間的協(xié)調(diào)與平衡。
維護(hù)國(guó)家利益，避免和減輕國(guó)家和納稅人不必要的負(fù)擔(dān)
我們國(guó)家的行政隊(duì)伍龐大，而公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)又亟待提高，因此，行政侵權(quán)屢見(jiàn)不鮮。在這樣的情況下，如果為了切實(shí)保護(hù)個(gè)案中公民的合法權(quán)益，將國(guó)家賠償?shù)臄?shù)額標(biāo)準(zhǔn)大大提高，將使各級(jí)財(cái)政將會(huì)面臨很大壓力；同時(shí)勢(shì)必對(duì)更多的公民造成損害，因?yàn)閲?guó)家賠償?shù)呢?cái)政負(fù)擔(dān)最后還是要落到所有納稅人的頭上。 這就意味著，公務(wù)員嚴(yán)重違法，給他人造成了損害，要由當(dāng)?shù)氐乃泄駚?lái)為其“買(mǎi)單 ”。這樣，雖然少部分公民的利益得到了維護(hù)，但是絕大部分的公民卻因?yàn)樯贁?shù)公務(wù)員的嚴(yán)重不法行為遭受不應(yīng)有的損失。解決這一難題的一個(gè)可行的做法就是，將公務(wù)員的重大過(guò)錯(cuò)的公務(wù)侵權(quán)行為單列出來(lái)， 對(duì)這一類(lèi)行為造成的損害救濟(jì)參照民法規(guī)定執(zhí)行，提高賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，由嚴(yán)重違法的公務(wù)員對(duì)受害人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任。這樣，國(guó)家既不會(huì)因普遍地?cái)U(kuò)大賠償范圍、提高賠償標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致財(cái)政不堪重負(fù)；又可以有效地保護(hù)相對(duì)人的利益。
公務(wù)員承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任的條件及范圍
必須系行使行政職權(quán)的職務(wù)行為
行政活動(dòng)區(qū)別為權(quán)力作用和非權(quán)力作用。其中，非權(quán)力作用又分為公益目的的私的作用和營(yíng)利目的的私的作用。行政侵權(quán)責(zé)任法以規(guī)范權(quán)力作用及公益目的的私的作用為主。
我們認(rèn)為，所謂“公務(wù)行為”系指公務(wù)員作出的公法行為、權(quán)力行為、公益目的的公法行政行為及統(tǒng)治行為。
關(guān)于何謂執(zhí)行職務(wù)之行為，究竟是指因公務(wù)本身所發(fā)生，或包括與公務(wù)有關(guān)聯(lián)而不可分之行為？日本法學(xué)界認(rèn)為：不論行為者之意思如何，如與公務(wù)有牽連關(guān)系，而由客觀上外形上觀察。依一般社會(huì)之觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)屬于其職務(wù)之范圍內(nèi)即可。
公務(wù)行為須違法
公務(wù)員的加害行為必須為不法行為，如果是合法的行為，即使給相對(duì)人造成損失，也不發(fā)生公務(wù)員個(gè)人的賠償責(zé)任問(wèn)題，只發(fā)生國(guó)家賠償或補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。
行政侵權(quán)之違法行為，區(qū)分為違反依法行政原則及違反職務(wù)義務(wù)行為二種。公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時(shí)，應(yīng)以法令為依歸，并應(yīng)注意無(wú)法定依據(jù)，不得任意限制相對(duì)人的權(quán)利。在依法行政原則下，公務(wù)員有合乎權(quán)限及程序規(guī)定之義務(wù)、遵守裁量之義務(wù)、遵守行政和司法解釋的義公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中因重大過(guò)錯(cuò)給相對(duì)人造成損害的，因?yàn)檫@類(lèi)侵權(quán)行為所表現(xiàn)出公務(wù)員的主觀惡性較為嚴(yán)重和明顯，所以對(duì)此類(lèi)行為造成的損害賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)適用國(guó)家賠償法規(guī)定的責(zé)任限制與豁免，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)相對(duì)人的具體狀況和所遭受的損失情況承擔(dān)相應(yīng)的全面的賠償責(zé)任。
須有故意或重大過(guò)失
所謂故意，是指公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)行使權(quán)力時(shí)，明知法的規(guī)定對(duì)受害人的實(shí)際損失予以賠償。自己的行為會(huì)給相對(duì)人造成損害，卻仍然希望或放任這種結(jié)果發(fā)生，亦即損害結(jié)果的發(fā)生順應(yīng)了或起碼并不違背其本意的主觀態(tài)度。所謂重大過(guò)失是相對(duì)于一般過(guò)失而言的，即公務(wù)員不但沒(méi)有注意到其身份或職務(wù)上的特別要求，而且未能預(yù)見(jiàn)和避免一個(gè)普通理性人所能預(yù)見(jiàn)或避免的事情，即沒(méi)有盡到法律對(duì)一個(gè)普通人要求的起碼的注意義務(wù)。這一要件與上一要件是緊密聯(lián)系的。因?yàn)橐庵灸芰Ψ秶鷥?nèi)的違反法定義務(wù)的行為實(shí)質(zhì)上包含了對(duì)危害社會(huì)后果的主觀態(tài)度(無(wú)論其為故意或過(guò)失)，包含了主觀過(guò)錯(cuò)。
須侵害相對(duì)人的合法權(quán)利
所謂合法權(quán)利，指憲法及法律所保障之人民一切自由及權(quán)利。所謂損害，既包括財(cái)產(chǎn)上的損害，也包括非財(cái)產(chǎn)上的損害；既包括積極損害，也包括消極損害(應(yīng)得利益之喪失)可見(jiàn)，這里所說(shuō)的權(quán)利、損害，并不局限于國(guó)家賠償法中規(guī)定的范圍，而是極為廣泛的。
“合法權(quán)利”這個(gè)概念在我國(guó)立法中被廣泛使用。本來(lái)，權(quán)利都應(yīng)當(dāng)是合法或者法律不禁止的，違法的權(quán)利本來(lái)就不是權(quán)利 。在西方人看來(lái)，法無(wú)禁止即自由。這種觀念意味著，權(quán)利是法律所禁止以外的一切，而不是只有在法律允許的框框內(nèi)才有權(quán)利。而中國(guó)長(zhǎng)期的封建傳統(tǒng)的影響，權(quán)利成了“上級(jí)”的恩賜，是一定范圍的可數(shù)物，在權(quán)利之前加上“合法”兩字，最符合這種權(quán)利理念的要求。
不法侵害行為與損害之間有因果關(guān)系
在我國(guó)相關(guān)部門(mén)法的判例及學(xué)說(shuō)上均采客觀之相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)。即以行為當(dāng)時(shí)所存在的一切事實(shí)為基礎(chǔ)，根據(jù)客觀上觀察，認(rèn)為有此環(huán)境，此行為通常均會(huì)有此結(jié)果發(fā)生的，就認(rèn)為存在因果關(guān)系。“只要行政主體違背了對(duì)權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)并因此導(dǎo)致其損害，且權(quán)利人無(wú)法通過(guò)其他途徑受償?shù)模覀冋J(rèn)為存在行政賠償責(zé)任的因果關(guān)系。”
根據(jù)上述要件，我們認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任的范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)確定為：
公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中因重大過(guò)錯(cuò)給相對(duì)人造成損害的，因?yàn)檫@類(lèi)侵權(quán)行為所表現(xiàn)出公務(wù)員的主觀惡性較為嚴(yán)重和明顯，所以對(duì)此類(lèi)行為造成的損害賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)適用國(guó)家賠償法規(guī)定的責(zé)任限制與豁免，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)相對(duì)人的具體狀況和所遭受的損失情況承擔(dān)相應(yīng)的全面的賠償責(zé)任。
1.造成身體健康權(quán)和生命權(quán)傷害的，應(yīng)當(dāng)參照民法的規(guī)定對(duì)受害人的實(shí)際損失予以賠償。建立在責(zé)任限制和豁免基礎(chǔ)上的賠償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)適用于公務(wù)員存在重大過(guò)錯(cuò)侵權(quán)的情形，而應(yīng)根據(jù)具體情況靈活掌握，必要時(shí)可以引入懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，以彰顯正義。
2.造成財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的，不僅應(yīng)賠償直接損失，還應(yīng)賠償間接損失。直接損失系指既得利益的喪失，間接損失系指現(xiàn)實(shí)可得利益的喪失。現(xiàn)實(shí)可得利益是指已具備利益取得的條件，若無(wú)加害行為發(fā)生就可必然實(shí)現(xiàn)的利益。
3.對(duì)精神損害應(yīng)當(dāng)參照受害人的精神痛苦程度，同時(shí)斟酌侵權(quán)情節(jié)，損害后果等因素 ，以慰撫金的形式予以賠償。
另外我國(guó)的《國(guó)家賠償法》只籠統(tǒng)地規(guī)定了由追償義務(wù)機(jī)關(guān)追償“部分”或“全部”賠償費(fèi)用，但是如何確立公務(wù)員追償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，具體的如“部分”、“全部”追償費(fèi)用如何確定、“全部”追償費(fèi)用是否包括賠償義務(wù)機(jī)關(guān)辦理案件的費(fèi)用等問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定，在實(shí)踐中難以操作。追償標(biāo)準(zhǔn)是指確定被追償人是否承擔(dān)追償責(zé)任及承擔(dān)多大追償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。在把握追償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除了嚴(yán)格以國(guó)家賠償法規(guī)定的“故意”或“重大過(guò)失”為原則以外，還應(yīng)查清并劃分侵害事件的起因狀況，具體分析其他因素對(duì)責(zé)任主體的影響，以區(qū)分情況確定追償程度。
追償金額的確定，應(yīng)僅限于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向受害人支付的賠償金額，不宜包括賠償義務(wù)機(jī)關(guān)辦理案件的費(fèi)用。同時(shí)應(yīng)考慮被追償人的收入狀況和生活水平，在追償后還應(yīng)保留被追償人家庭的基本生活費(fèi)用。
追償金額的確立標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外的一些法律規(guī)定可以作為借鑒。如捷克賠償法律規(guī)定：“除非勞動(dòng)法有特別規(guī)定，除非過(guò)錯(cuò)系被追償人故意，國(guó)家求償額原則上不超過(guò)已賠償額的1/6，以1000克朗為最高額。”俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家賠償立法也規(guī)定“致害公務(wù)員賠償數(shù)額不得超過(guò)其月工資的1/3，法院確定其違法后，責(zé)成其交付該損害賠償訴訟的訴訟費(fèi)。”加拿大賠償立法規(guī)定“公務(wù)員所承擔(dān)的賠償費(fèi)用不能超過(guò)250加元。”我國(guó)的追償立法中，也應(yīng)明確對(duì)追償金額的范圍及最高額作出規(guī)定。
我們認(rèn)為，在明確公務(wù)員行政侵權(quán)賠償責(zé)任問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)把公務(wù)員承擔(dān)行政賠償責(zé)任制度的優(yōu)點(diǎn)和國(guó)家賠償責(zé)任制度的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)由公務(wù)員承擔(dān)賠償責(zé)任以提高賠償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)讓國(guó)家承擔(dān)不真正連帶責(zé)任以充分保護(hù)受害人的合法權(quán)益能夠切實(shí)地有保障地實(shí)現(xiàn)。冤假錯(cuò)案的發(fā)生已給受冤人帶來(lái)不幸，不能如期獲得應(yīng)得的賠償更是悲劇。
公務(wù)員侵權(quán)責(zé)任賠償制度的完善也許只是依法治國(guó)任重道遠(yuǎn)的一小步，千里之行，始于足下，如果每個(gè)一小步都是能穩(wěn)步前進(jìn)，法制化國(guó)家，和諧社會(huì)的目標(biāo)就不會(huì)再遙遠(yuǎn)。
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