策劃／執行  楊政文 齊介侖 滿凱艷 符佳林

　　編者按

　　不久前，網上曾流行一篇標題為《我是中國人，我不驕傲》的文章，將中國人和中國公民的概念區分開來，其中有這樣一句話：“我是中國公民，我驕傲！”

　　公民是一個法律概念，它與民主政治緊密相聯，但民主政治也不是抽象的概念，它必定與社會利益相契合，體現政府權力和公民權利邊界分明，“井水不犯河水”。這個交匯點在哪里？就是預算透明化。

　　新年剛過，中國就發生了一件律師要求公開預算的案例，在社會上引起很大反響。上海律師嚴義明致函國家發改委和財政部，要求公開刺激經濟4萬億元的去向及財政預算的詳情。財政部給嚴義明律師做出了書面回復，這份財政部2009年第1號信息公開回執提出，中央預算、決算草案需要經過全國人大的審查和批準，在批準前不宜對外公開。以人大之名，一句“不宜對外公開”表現了預算監督在中國的起步是何等艱難。

　　以張馨發表在1997年第1期《經濟學家》上的《論公共財政》為標志，公共財政論在中國正式作為一種財政理論走到歷史的前臺，經濟學界，特別是財政學界掀起了一場財政的國家分配論與公共財政論的大討論，實質上是財政理論“姓社姓資”的爭論。前者強調財政的階級屬性，后者傾向于財政的公共性。當然，爭論不是為了分出誰輸誰贏，現在看來，這場討論就是為公共財政這一概念的提出和推行在做輿論準備。10年過去了，中國的確從制度框架和政府機構兩方面形成了公共財政的雛形。不過，僅有雛形是遠遠不夠的，因為推行公共財政的目的還遠未達到，那就是，通過加強財政監督，實現財政體系的透明、高效運作。

　　有人比喻，中國目前的社會經濟狀況與19世紀末20世紀初的美國極其相似，當時的美國社會充滿了腐敗，但經過預算革命，美國確立起現代意義上的公共財政框架，進而完善了現代國家制度。本專題將結合美國“進步時代”預算革命，臺灣民主化以來預算透明對社會經濟影響的評估，以及民建中央副主席辜勝阻、財政部科研所所長賈康、中國社科院財貿所副所長高培勇等人的改革建議，希望讀者能從中看到中國的未來。

　　公共財政：政治改革的突破口

　　中國社會長期面臨的主要問題是社會分配不公平與不正當競爭、黨政企權力交叉、官員滋生腐敗、政府權威削弱諸問題。這些都與中國政經體制改革的協調推進發展有關。其中，是否實施公共財政制度無疑乃重要的癥結所在。

　　2008年3月18日溫家寶總理在記者招待會上，縱論了一系列內政外交和體制改革諸多要務。其中，有一項很少引起人們的關注：推進公共財政的改革構想。實際上，這是中國繼實現市場經濟體制取代計劃經濟體制改革之后，最為重大的革新舉措，將推演出中國整個社會管理和行政變革的新高潮。進而，還將深刻地影響到中國政治體制改革的進程和路向。

　　毫無疑問，建立公共財政制度，是社會民主化的必由之路。

　　歷史沿革

　　在中國實行改革之前，國民經濟的基本運轉是由指令性計劃統轄維系著的社會再生產模式。沖擊這一體制的改革則是從財力增量的分配格局調整入手，向地方政府放權，促使傳統體制出現松動，為以后計劃、物價、工資、企業等方面的改革提供空間。

　　從1980年財政“分灶吃飯”到1984年打開“突破口”之后的種種部署，為啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準備了條件。而后的“財政包干”體制改革，主要是調整財政的預算管理，改造資金規模并對國有企業開征所得稅；形成多稅種配合發揮作用的復合稅制；改革基本建設資金管理辦法；改革行政事業單位管理體制與財務制度，強化支出約束機制等。

　　但是，“分灶吃飯”框架內的財政包干制卻始終未能消除傳統體制的弊端，仍屬“行政性分權”，是從原來的“條條為主”改變到“塊塊為主”，以致各級政府熱衷于多辦“地方企業”和對當地企業的過多干預，使經營權難以真正放到企業。進而還造成大量的低水準重復建設、地區封鎖、市場分割等等。 

　　更其重要的是，中國社會長期面臨的主要問題是社會分配不公平與不正當競爭、黨政企權力交叉、官員滋生腐敗、政府權威削弱諸問題。這些都與中國政經體制改革的協調推進發展有關。其中，是否實施公共財政制度無疑乃重要的癥結所在。

　　呼吁透明

　　公共財政制度表明政府部門要從企業和納稅人提取經濟資源，再用于社會，從而保證社會的穩定和發展。如果過程不透明，腐敗的產生可想而知。

　　長期以來，財政資金基本由政府支配和安排。而河南省焦作市的做法卻與眾不同。2007年底，焦作市政府征求各職能部門意見后，列出了60項與百姓密切相關的項目，放在網上讓大家投票，最終根據得票多少選出前10項。

　　目前焦作市90%的政府預算已經通過直投等多種形式讓公眾參與決策。焦作市還在火車站、廣場等公共場所設立電子屏幕公開全部預算信息，公眾可以隨時查詢重大項目的財政資金使用進程。

　　焦作市財政局局長申相臣說，吸納公眾參與預算制定是焦作10年公共財政改革的一大突破。正是由于最大限度向民眾公開，政府的錢花在了“眾目睽睽”之下，避免了過去很多政府部門“拼命向財政要錢”的現象，在民眾的監督下，政府“花錢就是責任”的共識日漸形成。

　　參與焦作預算改革的中國發展研究基金會秘書長盧邁說，焦作模式借鑒自全球最早在巴西推行的“參與式預算”，即通過定期舉辦各種討論會，將普通公眾吸納到政府對財政資金的分配和政策決策過程中，激勵行政體制改革，實現社會公平。

　　專家指出，目前國內正涌現出兩種不同模式的“參與式預算”試點。一種是焦作模式倡導的在預算編制層面引入公眾直接參與，目前江蘇的無錫、黑龍江的哈爾濱等地也在推動類似改革；還有一種則是從人大監管的層面吸納公眾參與，激活人大審議、監督財政預算的作用。

　　浙江省溫嶺市新河鎮代表了后一種模式。從2005年開始，新河鎮政府的財政預算草案提交鎮人大后，由人大向全鎮公開，并邀請公眾參加為期3天的預算辯論會，討論結果向隨后召開的人大會議宣布，人大代表據此與政府進行“面對面”詢問，雙方共同修改預算，形成新的草案。

　　一直參與溫嶺預算改革的世界與中國研究所所長李凡說，新河鎮改革突出了人大的作用，促使人大在預算審議過程中真正行使其監督和制約作用，與政府權力形成制衡。

　　在焦作，財政制度的創新也有效遏制了行政事業單位領導干部對財政資金隨意使用的現象，領導干部的經濟犯罪率大幅下降。焦作市紀委和檢察機關的統計數字對比顯示：焦作公共財政改革10年來，領導干部經濟犯罪立案總數、涉案金額均大幅下降。立案總數從1999年的8起下降到2007年的2起，涉案金額從1999年的580.5萬元下降到2007年的13萬元。

　　在中國建設服務型政府的大背景下，專家們普遍認為，這一改革模式與政府推行的預算體制改革在方向上是一致的，適于在全國縣鄉一級基層推廣。

　　問題重重

　　在現代社會，財政是公共體系運作的血液。要實現對整個公共體系進行改革，就必須揚棄舊式的指令性計劃及其內部操作分配體制。其要害在于公共參與社會監督。沒有公共參與，國家財政制度就很難有透明度。

　　近年來，中國在財政管理制度上進行了一系列的重大改革，特別是《預算法》的頒布實施，使財政預算管理開始向法制化的軌道邁進。但是，由于計劃經濟體制下形成的財政資金分配方式和管理格局還未從根本上突破，加上地方財政預算管理科學化、規范化層次不高，不僅影響到財政預算管理法制化效果，而且也影響到了財政資金運行品質。

　　解決之道

　　隨著市場經濟體制的逐步完善，當前財政管理制度中存在的弊端越來越突出。這就要求加快財政管理制度改革。按照公共財政的要求，構建適應市場經濟發展的地方政府公共收入體系和公共支出體系，改革預算編制和財政資金管理制度，使政府公共預算和公共支出能夠反映出“體現政府職能，公平配置資源；科學編制預算，強化預算約束；提高資金使用效率，增強公共支出透明度”的特點。在實踐中構建現代支出管理模式，主要有部門預算編制改革、實行國庫集中收付制度和推進政府采購制度等三大舉措，這三大舉措緊密聯系，相互促進，構成了現代財政支出管理改革的主要內容。

　　目前，政府預算權包括：預算編制權、審查批準權、執行與調整權、決策和審計權。顯然，這些權力必須在國家政治權力機構之間進行合理分配，即在立法機關、政府、政府財政職能部門和其他職能部門之間進行分配，以形成一個相互制約的運作系統，強化對政府及部門預算權力的制衡與監督。

　　為此，必須強化立法機關的審批權與監督權。包括在人大通過預算之前，建立聽證會程式，作為一個公眾的監督機制或一個反映民意的管道，實行公眾對政府收支安排活動的監督；其次，人大財經委員會構建以專業人員為主體的預算審核專門委員會或機構，具體負責預算的檢查與評估，從而形成一種“專業化牽制”。同時，明確政府預算的具體調整范圍，縮小“行政主動權”，強化執行中對政府的約束。還要健全政府內部預算權力制衡機制。建立預算部門、政府會計部門和審計部門三者相對獨立、相互制約的結構模式。此外，社會輿論的監督與制約，都是十分必要的。

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