史寧 / 文

　　燃油稅改革已是板上釘釘，爭論的矛盾和焦點集中在成品油定價機制應否隨之改革。1980年代的價格闖關給中國社會帶來了慘痛的通脹代價，事隔二十多年，燃油稅及成品油定價機制改革似乎被寄予了價格“二次闖關”的厚望，事關重大，牽一發而動全身。然而，盡管成品油定價的市場化改革方向已是共識，但在三大國有石油巨頭壟斷地位不變的前提下，偽市場化的成品油定價機制改革無法承擔價格闖關的重任。

　　難產十四年

　　12月5日，國家發改委、財政部、交通運輸部和國家稅務總局聯合發布公告，就《成品油價稅費改革方案》公開征求意見。方案包括改革的總體思路、燃油稅費改革和完善成品油價格形成機制，以及相關問題及解決措施等。

　　該公告指出，取消公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費六項收費，并逐步有序取消已審批的政府還貸二級公路收費。同時，在不提高現行成品油價格的前提下，將汽油消費稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油單位稅額相應提高。

　　早在1994年，政府有關部門就已經提出開征燃油稅并在海南試點。1997年，全國人大通過的《公路法》首次提出以“燃油附加費”替代養路費等，擬于1998年1月1日起實施。然而，十年之后的2008年末，我們依然在爭論燃油稅的問題。

　　眾所周知，燃油稅十四年難產，主要矛盾在于政府部門利益糾葛—即便只將養路費并入燃油稅中，也意味著有大量交通收費將轉換成稅收，并進入國庫，而此前，這些收費主要由交通部門來征收和使用。新提出的數字是約30萬交通部門人員中的一半需要安置(見本刊2008年第45期《燃油稅八成鬧不成》)。而有專家反問，“既然大部制改革都可以實行，一個交通部門的利益又算得了什么？”

　　FT中文網一篇評論更指出，農民工丟了工作，不得不提早返鄉，甚至僅四川一省就多達28萬人，然而大家對此都很接受，仿佛本該如此。而吃皇糧的交通收費征稽人員，因燃油稅改革丟了工作，全國人數不過15萬，如何妥善安置他們也成了改革方案的一部分，同樣仿佛本該如此。“為什么企業職工、農民工下得崗，吃皇糧的人下不得？”

　　費改稅困難糾結

　　即便燃油稅可以在本屆政府實現開征，一些問題依舊需要解決。

　　雖然擬取消的公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加等六項收費覆蓋了汽車、船舶、火車、飛機四大用油單位，但以往各地方交通管理部門在收費時都設置了一些免費群體。

　　這里特別需要指出的是，即便是在“油荒”時期，農業車輛、機械、船舶用油也一直享受著價格優惠，而其用油所占比例并不低。從保障和鼓勵農業發展的角度，農業部門是否納入開征燃油稅的范圍是有爭議的。偏于保守的專家認為，農業等弱勢群體的利益需要保護，因此建議執行雙軌制。如此，用油管理上就會存在難題。

　　受訪的大多數專家更支持統一征稅。美國能源基金會副主席楊富強就認為，統一征稅會降低管理難度，對于農業、物流等弱勢或受影響較大的群體，政府可以通過加大補貼力度的方式，減少成品油改革對這些部門的沖擊。

　　如此，在原油價格高企時，以往政府只要補貼中石油、中石化等國有煉油企業，而統一征收燃油稅并實行定價機制改革后，政府補貼的范圍和難度將加大，如何界定補貼油用戶的身份，能否補貼到位，不得而知。

　　即便是大幅降低油價，使稅后成品油價格低于目前定價，也只是打著擴大內需的幌子推進燃油稅開征，因為從國內外巨幅差價來看，在彌補完國有煉油企業“虧損”之后，成品油價格本就該大幅下調。如果只是微調，并不能有效刺激需求。

　　具體到傳導方式，物流企業必然會將運輸成本增加轉嫁給企業，最后導致產品價格上升，消費意愿下降。海南大學法學院副教授王琳介紹，海南在試點燃油稅開征之后便出現了這種情況。而且對公益用油、農業用油退稅的問題至今也沒有一個很好的解決辦法，期待中央政府改革后可以制定統一標準。

　　價格接軌行路難

　　長期以來，我國的汽油和柴油實行政府定價，而不是市場定價，這使得成品油市場價格傳導機制無法生效。在原油價格高企時，成品油和原油價格、成品油批發價和零售價倒掛，煉油企業“煉得越多虧得越多”，企業不愿意煉油，零售商也不愿采購成品油，這就是頻頻出現的“油荒”的由來。而在原油價格大幅回落后，煉油行業獲得“暴利”，成品油供給迅速增加，又導致出現大量成品油庫存。

　　而且，由于成品油價長期不能反應原油價格變化，導致國內的需求并沒有因為國際原油價格高企而回落，這種虛假的“中國需求”反過來推高了國際原油價格。飽受原油與成品油價格倒掛之苦的中國政府，不得不用納稅人的錢補貼成品油用戶和煉油企業，形同“劫貧濟富”。

　　開征燃油稅只是敲門磚，要從根本上解決成品油價格傳導機制扭曲導致資源錯配現象，關鍵是要理順成品油定價機制，形成市場化的成品油價格，讓國內成品油價格與國際接軌。

　　然而，實現成品油價格與國際接軌并不是一件簡單的事情。國家信息中心經濟預測部發展戰略處處長高輝清曾于今年9月撰文指出，價格機制是市場經濟的一個核心，改革開放的歷史從某種意義上講就是價格改革的歷史。目前的中國，一般商品市場價格的改革已經結束，而資源要素價格改革迄今沒有完成。但在經濟增長可能出現大幅下降的情況下，應當放慢新一輪價格改革的進程，而不是相反。貿然進行“二次闖關”，可能成為壓垮經濟增長的最后一根稻草。

　　從擴大內需的角度來看，此前有消息稱，有關部門召開會議，討論的主要內容為“推出燃油稅的出發點是刺激內需”。受訪的專家們大都認為，開征燃油稅無法刺激內需，反倒會抑制內需。“一個經濟體中最關鍵的消費能力既不是出自位于金字塔頂端的富人階層，也不是出自底端的低收入階層，而是出自中產階層，開征燃油稅只會進一步削弱他們的消費能力。”

　　成品油定價機制難題

　　究竟什么樣的成品油定價機制才適合中國目前的發展階段？對此，專家們也主張不一，甚至針鋒相對。

　　高輝清對《證券市場周刊》表示，成品油定價應該繼續實行鳥籠式管理，即政府給出基準價，煉油企業在一定范圍內自行確定市場銷售價格，一旦市場價格出軌，政府有關部門便履行監管責任，或綜合調整基準價。這與目前政府制定零售指導價，企業銷售價格自行上下浮動8%的模式類似。

　　但實際情況是，除發改委宣布調整成品油價格外，國有煉油企業很少自行調價，只是在目前需求嚴重不足情況下，在個別地區價格有所松動，尤其在北京的零售市場上，所謂“自由定價”名存實亡。

　　與高輝清不同，楊富強主張成品油完全市場化定價，認為只有這樣才是解決矛盾的根本辦法。對于業界擔憂完全市場化后高油價對經濟的影響，楊富強表示，“沒有經驗和數據證明，高油價是經濟衰退的罪魁禍首，美國的經濟衰退是次貸危機引發，而非高油價。”

　　“德國開征燃油稅后油價很高，其經濟一樣在發展，奔馳、寶馬一樣在公路上跑，”楊富強說。

　　對完全市場化的建議，國家發改委能源研究所研究員周大地認為，國內成品油價不能簡單地與國際接軌。現在需要重點考慮的是，在推出新的成品油定價機制后，一旦油價走高，相關困難群體怎樣獲得適當補貼的配套機制。

　　財政部財政科學研究所研究員文宗瑜表示，“研究成品油市場化之后的監管政策才是發改委等政府部門應該干的事。定價機制理順后，發改委的職責只是監管，而不是去定價。一邊當裁判員，一邊當運動員的機制會帶來很多問題。”

　　來自券商的觀點則認為，市場矛盾更多的來自于發改委定價滯后。雖然目前國際原油價格已經回落到50美元/桶以下，但國內進口原油因合同和船期原因，一般存在一個半月的滯后期，即目前煉油使用的進口原油成本價仍處于95美元/桶的水平。待高價進口原油基本消化完畢，發改委才會調整國內成品油價格。目前的油價起伏較大，這讓發改委調價陷入被動。

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