值得注意的是，中國政府在社會發展過程中所發揮的功能是和發達國家完全不同的。在以市場經濟為主的發達國家，各級政府的主要作用是提供市場本身無法提供的公共物品，如國防、治安、環保、食品衛生、基礎教育，而不是人為促成GDP增長，GDP也不是考核地方官員政績的主要指標。發達國家也經歷了城市化過程，但是在本來就沒有城鄉二元體制隔閡的社會里，城市化是市場經濟不斷發展和擴張的自然結果，而不是政府在政績指揮棒和自身利益驅動下人為推動的產物，因而征地只是社會自然發展過程中的偶然事件。相比之下，中國目前的絕大多數征地或拆遷都是在城市化或城市改造背景下發生的，其中受制于政績體制的地方政府發揮了主要的牽引作用。這種發展模式固然加快了中國城市化和城市面貌更新的速度，但是其代價是不容忽視的，征地和拆遷過程中發生的大量違法和侵權行為就是有力證明。筆者認為，中國城市化和城市改造也應該貫徹市場原則、遵循市場規律，主要依靠私人主體之間的自愿交易而非政府強制征收來逐步推進。相應地，政府職能應該從發展地方經濟轉移到完善地方治理，保證一方水土的安全、健康、文明和法治。

　　但是在憲法所規定的“公共利益”和補償制度都不足以遏制征地沖動的情況下，如何保證地方政府不涉足其應盡職能之外的事情？有一種觀點認為，只有實行集體土地私有化，才能從根本上解決征地問題。固然，土地所有制的集體化和國有化確實導致土地產權的空殼化，實際處置權落到各級政府乃至村委會手中，為各級官員和村委會成員濫用征收權提供了便利，例如城市政府可以借口收回國有土地為強行拆遷制造理由。土地私有化有助于土地產權的具體化和實體化，從而有助于農民和城市居民維護自己的財產權利。然而，且不論私有化方案在目前的憲法框架下是否可行，土地私有化真的能根除征地制度不完善所帶來的弊病嗎？不難想象，如果補償標準過低而“公共利益”難以界定，那么地方政府依然可以通過變賣土地而財源滾滾，因而依然存在強烈的征地沖動；只不過以前征的是集體土地，現在征的是私人土地，至多征地手續麻煩一點而已。由此可見，在相關制度缺位的情況下，土地私有化并不足以規范政府征地過程。事實上，在以土地私有制為主的國家，憲法征收條款正是針對私有土地的征收；即便土地私有，政府顯然還是可以征收的，只不過必須符合“公共利益”和“公正補償”的憲法要求而已，而在這一點上，私有土地和公有土地并沒有本質區別。換言之，即便在土地公有制的框架下，也還是可能通過完善制度來規范征地過程。

　　筆者認為，要規范目前失序的地方征地過程，中央有必要出臺強硬政策，禁止目前絕大多數地方征收行為。建議中央明確肯定地方政府的主要職能是提供地方公共物品，而不再是發展經濟和增加GDP，因而也不應在城市化和城市改造過程中發揮主導作用。城市化和城市改造應在政府規劃和審批控制下，在當地居民和開發商自愿協商基礎上自然進行。這樣，地方政府就失去了絕大部分征地理由。開發商要用地，不是去找當地政府商量并借用公權力壓低補償和強制拆遷，而是要找當地居民商量并得到多數居民的同意；在農村，這意味著要召開村民會議并得到多數拆遷戶的同意。如果補償標準和安置方案讓多數利益相關的居民滿意，那么根本無須政府介入就完成了城市化和城市改造過程。如果多數利益相關人同意開發方案，但是少數“釘子戶”堅持不走，那么開發商可以請求法院決定補償標準的合法性與合憲性；如果法院確認補償達到了“公正”標準，那么開放商才可以申請政府強制拆遷。在整個過程中，政府只能發揮中立和被動的作用。

　　總之，征地意味著政府和開發商之間的雙贏交易，利益受到影響的農民或城市居民則反而成了局外人；在這種格局下，原本屬于他們的“公共利益”自然成了犧牲品。要切實保障“公共利益”，只有讓人民自己發揮更大的作用，在社會發展進程中決定自己的命運。

　　張千帆(北京大學憲法學教授)