閉幕不久的十七大提出“抓緊制定行政管理體制改革的總體方案”，而近期也有跡象表明，對“實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的探討逐漸趨熱。一個(gè)明顯的事實(shí)是，近來有關(guān)政府行政管理體制改革和效能創(chuàng)新的討論中，“大部門制”的聲音逐漸增多，甚至有消息稱，進(jìn)一步的政府機(jī)構(gòu)整合方案可能于明年3月成形，屆時(shí)可能將把同一領(lǐng)域職能交叉的部門進(jìn)行重組，例如將交通、鐵道、民航甚至郵電等部門合并組建為“大交通部”。

　　改革開放以來，從1982年開始至2003年，中國政府歷經(jīng)了五次政府機(jī)構(gòu)改革。如果上述“大部門制”思路推行，毫無疑問將是中國政府繼此之后的“第六次大重組”，無論是對中國政府行政管理體制的創(chuàng)新，還是促使政府職能向更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理方向上對接，都具有不可估量的意義。

　　中國的政府管理體制需要轉(zhuǎn)型，建立決策、執(zhí)行分開的行政管理體制并真正塑造公共服務(wù)型政府是改革的大方向。這種轉(zhuǎn)型和探索應(yīng)該如何掌舵，才能從精簡機(jī)構(gòu)、提高政府決策科學(xué)有效性的目標(biāo)中，真正尋找到“公共行政”的合理邊界，無疑需要宏大智慧和魄力。-

　　“大部門制”如何進(jìn)行改革？以什么內(nèi)容為重點(diǎn)？政府職能機(jī)構(gòu)將進(jìn)行怎樣的調(diào)整以及重組合并？它能解決現(xiàn)行政府行政管理體制當(dāng)中存在的什么問題？

　　翟校義：部門合并拓寬管理幅度

　　(中國政法大學(xué)行政管理研究所副所長)

　　“大部門制”是相對于現(xiàn)有政府行政管理體制而言的，“大小”指的是政府行政管理的幅度，管理幅度拓寬，機(jī)構(gòu)相應(yīng)減少，是“大部門制”的一個(gè)特點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了宏觀經(jīng)濟(jì)管理方便，分設(shè)了職能交叉的許多部門。而“大部門制”將職能相對接近的部門進(jìn)行橫向合并，設(shè)立所謂的“大部門”來統(tǒng)籌原來幾個(gè)部門的職能，從而拓寬管理幅度。部門合并重組主要是根據(jù)政府職能業(yè)務(wù)的雷同性，以及職能的共性和重合性，但相互監(jiān)督的部門不能融合到一個(gè)部門里。

　　“大部門制”能解決的一個(gè)重要問題是行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)增長過快。目前有統(tǒng)計(jì)顯示，該經(jīng)費(fèi)增長比率已經(jīng)超過30%，高于GDP和財(cái)政增長，“大部門制”通過合并精簡機(jī)構(gòu)，能把職能重合的部門省略，通過縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模從而節(jié)省行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支；還可以精簡人員，可以提高政府行政效率，減少各部門之間原來職能交叉相互推諉責(zé)任的情況，更明確權(quán)責(zé)，有利于區(qū)分責(zé)任，便于提高行政效率和進(jìn)行行政問責(zé)。

　　毛壽龍：可有多種重組方案

　　(中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系教授)

　　目前政府行政體系當(dāng)中突出的問題是行政機(jī)構(gòu)偏多，行政效率低下。本是某個(gè)部門的職責(zé)，往往很多部門參與其中，結(jié)果導(dǎo)致職能上互相扯皮，或者是同屬某類社會事務(wù)的責(zé)職相互分割。比如鐵道部主管鐵路運(yùn)輸，民航總局負(fù)責(zé)管理機(jī)場，鐵路運(yùn)輸和機(jī)場建設(shè)以及管理同屬交通運(yùn)輸，但陸路和空中交通卻沒有有效連接。

　　調(diào)整的思路主要是政府部門減少。重組可以有如下思路。例如除“大交通部”外，還可能組建“大文化部”，把廣電總局、文化部、新聞出版總署合并；或者把文化、體育、社會教育等部門合并組建“大文化部”。再比如，就大農(nóng)業(yè)的概念，可以考慮農(nóng)業(yè)部、水利部、環(huán)�？偩�、氣象局、林業(yè)局等的職能交叉，將這些部門進(jìn)行合并重組等等，可有多種調(diào)整方案。

　　任建明：仍面臨先改革后膨脹的怪圈

　　(清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任)

　　每隔五年一次機(jī)構(gòu)改革似乎是一個(gè)周期，之前1998年和2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，在很大程度上主要精力都是圍繞著精簡機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，但卻沒有能夠走出精簡機(jī)構(gòu)之后再次膨脹的循環(huán)，“大部門制”也面臨這樣的怪圈。西方發(fā)達(dá)國家的政府職能部門，一般不到二十個(gè)，而我們國家設(shè)立的政府相關(guān)職能部門卻很多。

　　當(dāng)前政府行政管理體系存在的主要問題是政府職能部門數(shù)量偏多，劃分過細(xì)，相當(dāng)多的職務(wù)被領(lǐng)導(dǎo)崗位占據(jù)，而真正從事具體事務(wù)的人手并不充足�！按蟛块T制”的設(shè)想，實(shí)際上就是更大程度上整合機(jī)構(gòu)。這將對解決政府職能交叉起到積極作用，能夠杜絕各職能部門相互踢皮球的現(xiàn)象，降低協(xié)調(diào)成本。-

　　“大部門制”與改革開放以來的五次政府機(jī)構(gòu)改革有什么重大區(qū)別和明顯特點(diǎn)？對集中和綜合決策，提高決策科學(xué)有效性有何重大意義？是否使得行政管理更加符合市場經(jīng)濟(jì)管理模式？

　　毛壽龍：已到轉(zhuǎn)型的必要時(shí)刻

　　在確定政府職能轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)管理時(shí)候，受到了巨大的阻力，部門當(dāng)中的特殊利益導(dǎo)致這樣的行政體系改革不能有效執(zhí)行。政府機(jī)構(gòu)改革需要政府的組織系統(tǒng)改變，政府職能向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的趨勢毋庸置疑。當(dāng)前政府有些市場經(jīng)濟(jì)職能無法有效體現(xiàn)，主要的原因是組織體系沒有很好構(gòu)建，因此到了把組織體系轉(zhuǎn)型的必要時(shí)刻。倡導(dǎo)“大部門制”的政府機(jī)構(gòu)改革，是個(gè)全新的提法，與過去的五次改革完全不同，過去政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)在政府職能轉(zhuǎn)變。比如政企分開、政資分開、政市分開，以及從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)型政府，而“大部門制”則是側(cè)重改變政府職能機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，可使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理角色定位。

　　翟校義：限制了機(jī)構(gòu)再膨脹的可能

　　“大部門制”實(shí)際上是一次新的行政管理體制，是新一次政府機(jī)構(gòu)的改革。實(shí)行“大部門制”，必然要帶來精簡機(jī)構(gòu)和重組，政府機(jī)構(gòu)也勢必面臨重新組合和人員配置，但政府行政管理體制改革僅僅精簡機(jī)構(gòu)是不夠的。明確提出“大部門制”的概念來統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)改革，實(shí)際上限制了政府職能機(jī)構(gòu)再膨脹的可能。過去政府機(jī)構(gòu)改革有不徹底性，因?yàn)橐�考慮到平穩(wěn)過渡。而如果“大部門制”也過分考慮平穩(wěn)過渡，則也有可能存在不徹底性。

　　改革面臨兩方面阻力，一是部門利益；另一個(gè)是關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵人員調(diào)整。這實(shí)際上是權(quán)力關(guān)系的重組，如果不能有效處理和平衡部門利益，“大部門制”的改革仍會受阻或者停滯不前。-

　　汪玉凱：更符合市場管理角色

　　(國家行政學(xué)院公共管理教研部教授)

　　現(xiàn)行行政管理體制明顯存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)、政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理太過微觀和具體的問題。原來的政府行政管理模式很大程度上服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，即使經(jīng)歷了5次政府機(jī)構(gòu)改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)職能仍有很大遺留，至今仍未徹底完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管制型、全能型政府，向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)制型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府自身及行政管理體制亦必須進(jìn)一步改革，否則很可能影響其他方面改革的深入。而適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理需求是“大部門制”的明顯特點(diǎn)，提出建立“大部門制”為政府機(jī)構(gòu)管理和設(shè)置向市場經(jīng)濟(jì)管理模式轉(zhuǎn)型有重大意義，也勢必推動政府進(jìn)入深層次的改革。

　　范亞峰：政府改革需要法制化

　　(社科院法學(xué)研究所研究員)

　　政府機(jī)構(gòu)改革最核心地方是制度轉(zhuǎn)型思路的轉(zhuǎn)換。“大部門制”基本上還是屬于行政改革，而政府職能的真正轉(zhuǎn)型才是深層的轉(zhuǎn)型。我們過去的政府職能轉(zhuǎn)型和機(jī)構(gòu)改革更缺乏的是制度的創(chuàng)新，缺乏規(guī)范制約和監(jiān)督。政府的改革需要法治化，政府各職能部門的職權(quán)擴(kuò)張，以及財(cái)權(quán)稅權(quán)等職權(quán)的分配等等，都需要深層制度的變革和法治化的途徑來解決。-(本版內(nèi)容由本報(bào)記者楊純、實(shí)習(xí)記者左維采寫)

　　是否會因“大部門制”使得政府公權(quán)力過大？政府的公權(quán)力通過什么來界定？把過多職能集中于一個(gè)大的部門，會不會為職權(quán)尋租腐敗帶來新的空間？怎么監(jiān)督和保證這種集中的權(quán)力不被亂用？

　　翟校義：

　　界定公權(quán)力不依賴于機(jī)構(gòu)改革

　　政府公權(quán)力的限制和界定從來不是靠政府行政管理體制改革和行政機(jī)構(gòu)的重組來落實(shí)和解決的。政府行政管理體系的“大部門制”改革，與如何防止政府權(quán)力機(jī)構(gòu)亂用公權(quán)力導(dǎo)致腐敗是兩個(gè)問題。“大部門制”改革能否使腐敗行為減少，體現(xiàn)了民眾期望，但“大部門制”僅僅是政府機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，而不是公權(quán)力和社會關(guān)系的調(diào)整。僅僅靠“大部門制”中內(nèi)部的自我制約，靠行政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整來實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的制約和界定是不能夠?qū)崿F(xiàn)的。

　　政府的公權(quán)力究竟該有多大是非常復(fù)雜的問題，涉及到政府與社會的邊界，政府該管什么，不該管什么，需要合理的邊界。政府與社會以及各類社會主體等之間的邊界，往往會隨著社會的需求在不斷變化。限制和監(jiān)督公權(quán)力的通常渠道是通過公權(quán)力來限制公權(quán)力，即依賴立法和司法等外部監(jiān)督的手段去實(shí)現(xiàn)，并發(fā)揮輿論監(jiān)督來完成。不能期望通過“大部門制”的改革、政府部門職能落實(shí)和明晰來完成。“大部門制”通過合并相關(guān)部門，為行政效率的提高提供了可以借鑒的模式，但其本身不能對公權(quán)和私權(quán)進(jìn)行界定。

　　毛壽龍：公權(quán)力在改革中逐漸減小

　　政府的公共權(quán)力在歷次改革中是逐漸減小的。從上世紀(jì)80年代的政府機(jī)構(gòu)改革開始，政府職能就一直在加強(qiáng)轉(zhuǎn)變，一直延續(xù)到1998年以后的政府改革，都在精簡機(jī)構(gòu)中逐漸考慮了加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變。歷次的政府機(jī)構(gòu)改革中，一方面，在不斷減少專業(yè)的政府管理部門，比如逐漸撤銷煤炭部、石油部、機(jī)械部等；另一方面，也根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和市場配置資源的需要，相應(yīng)地增加了適應(yīng)市場的機(jī)構(gòu)，比如

審計(jì)署、藥監(jiān)局、包括證監(jiān)會、

銀監(jiān)會等機(jī)構(gòu)。腐敗產(chǎn)生的很重要原因，一方面是人的因素，另一方面是由于權(quán)力分散，職責(zé)不清晰相互交叉，加上行政決策效率落后，導(dǎo)致存在很多尋租的空間。“大部門制”將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進(jìn)行集中和明確，可對腐敗問題產(chǎn)生一定的抑制。

　　任建明：

　　權(quán)力集中不會導(dǎo)致腐敗增加

　　“大部門制”的機(jī)構(gòu)改革方向，一是精簡部門，另一方面是建設(shè)一些適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的部門，這對構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理意義重大。在精簡機(jī)構(gòu)下，政府的公共權(quán)力在整體收縮，腐敗的機(jī)會也會隨之降低。因此“大部門制”職能的集中不會導(dǎo)致腐敗機(jī)會增加，客觀上反而會促使腐敗減少，可以抑制職能權(quán)利的濫用。當(dāng)然，反腐敗更應(yīng)該依靠政府制度建設(shè)，如行政審批制度更加透明，監(jiān)督機(jī)制建設(shè)更加到位。還應(yīng)加強(qiáng)行政制度的改革和人事制度的改革，政府本身也應(yīng)該建立把決策、執(zhí)行、監(jiān)管相分離、相制約相協(xié)調(diào)的制度。

　　范亞峰：

　　公權(quán)力本身抗拒公權(quán)力的改革

　　我們現(xiàn)代化的國家架構(gòu)還沒有完成，其中很重要的方面是對民眾公共權(quán)利的保護(hù)，而我們歷來的政府政治體制改革沒有把握住這個(gè)要害。公權(quán)力的邊界應(yīng)該是公民說了算，而不是國家機(jī)構(gòu)自己說了算。除此之外，政府內(nèi)部需要權(quán)力的制衡，立法權(quán)力和司法權(quán)力需要分工。政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，不是職能部門的大小，而在于權(quán)力是否得到監(jiān)督。腐敗產(chǎn)生原因，最主要的就是權(quán)力不受監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)力機(jī)制是約束腐敗最有效的辦法，現(xiàn)代化的國家是用法制和民主原則構(gòu)筑的。監(jiān)督機(jī)制的建立包括開放輿論監(jiān)督、開放官員的選拔過程，以及用社會關(guān)系的網(wǎng)路來監(jiān)督國家機(jī)關(guān)。比如環(huán)境污染需要環(huán)保組織的介入，有些地方污染企業(yè)賄賂了環(huán)保局，社會組織的介入會監(jiān)督這種腐敗現(xiàn)象。改革的最大阻力就是公權(quán)力本身抗拒公權(quán)力的改革。目前更多的是行政主導(dǎo)，某些官員集團(tuán)本身反對改革就是癥結(jié)所在，“大部門制”作為行政改革是好的立足點(diǎn)，但對遏止腐敗作用不大。-

　　改革開放后的5次政府機(jī)構(gòu)改革

　　第一次1982年：國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，人員編制從5.1萬人減為3萬人。

　　第二次1988年：國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，改革后人員編制減少了9700多人。

　　第三次1993年：國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%。不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，新設(shè)置了國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室與國務(wù)院新聞辦公室。

　　第四次1998年：不再保留的部委有15個(gè)，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。全國各級黨政群機(jī)關(guān)共精簡行政編制115萬名。

　　第五次2003年：設(shè)立國資委，銀監(jiān)會，組建

商務(wù)部，國家食品藥品監(jiān)督管理局，安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)。

　　(未經(jīng)授權(quán)，不得轉(zhuǎn)載)

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