這是一個重大的政策變化。

　　9月13日，《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》正式公布。2008年，中央本級國有資本經營預算將全面展開。而從今年10月份開始，煙草企業及國資委監管的155家中央企業將陸續向財政部上繳總額約170億元人民幣的企業紅利。

　　據悉，央企國有資本收益將按“適度、從低”原則分三檔上繳財政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業的上繳標準為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業三年內暫不上繳；其余央企均按照5%的標準上繳紅利。

　　這意味著1994年以來國有企業不向國家繳納紅利的歷史即將結束，也意味著重新審視國有企業本質定位和調整收入分配格局的思路也隨之打開。中國希望通過即將實行的國有資本經營預算制度，來取消國有企業不分紅的特權、加強對大型國有企業的監管，并進一步理順收入分配關系，這些目標能否實現？-

　　《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》首次提出，“必要時，可部分用于社會保障等項支出”。那么，民眾到底能在多大程度上因此受惠？又能有多少國企紅利可用于社會保障和民生福利的支出？國企分紅究竟離民眾的錢包有多遠？如何能夠既公平又合理的把紅利分配到國民手中或是真正用于公共需求的“刀刃”之上？

　　劉小玄：不讓國企壟斷就是對公眾的最大福利

　　(社科院經濟研究所研究員)

　　具有壟斷背景的國有企業所形成的巨額利潤，實際上是一種壟斷的資源租，這種利潤很大部分來源于國家賦予的行政壟斷權，而不是自身的技術進步，制度創新和經營努力的結果，應由全社會來共享，不能因為國企上繳紅利就覺得其為社會做了很大貢獻。

　　事實上，國有企業的利潤不僅來源于國家特殊政策賦予的資源壟斷權，還包括對資源和對老百姓服務的壟斷定價。其形成的利潤很大部分來自公眾消費者，因此利潤采取什么樣的形式上繳公共財政返還公眾并補償百姓是個大問題。從某種程度上說，不讓壟斷的國企盈利，就是對老百姓最大程度的福利了。國企利潤不是越高越好，因為國有企業的身份具有雙重性，即老百姓作為國企股東追求的利潤最大化，以及老百姓作為壟斷企業最終的消費者追求的消費者效用最大化，這兩個角色中間我們應該謀求某種平衡。

　　趙曉：公眾幾乎不能從分紅中直接受益

　　(北京科技大學經濟與管理學院教授)

　　《意見》規定的國有資本經營預算未來支出的主要方向是資本性支出(即擴大生產規模之類的投入)和消費性支出(用于彌補國有企業改革成本等方面的費用)。只是在最后才附加了一條“必要時，可部分用于社會保障等項支出”。由此不難看出，所謂國企分紅，實際上主要仍是“取之于國企，用之于國企”，似乎屬于“專款專用”性質，公眾幾乎不能從國企分紅中直接受益。

　　這種“專款專用”是錯誤的傾向。對于整個社會的資源配置和福利分配也不是好事，國企紅利應該更多用于社會保障的建立。國有企業的利潤上繳包括國有股減持，應該主要大量運用于社會保障和社會服務。目前有個趨勢令人擔憂，就是國家資本主義趨勢非常明顯，國家資本主義就是指國有企業主導并推動了經濟的發展。國有資本和國際資本在WTO的框架下都得到了強化，但民營資本則被排擠，我們應該避免這樣的趨勢。國有企業利用壟斷和國有銀行的支持，賺取了大量利潤，再把這些利潤留在國有企業，繼續鞏固其壟斷市場地位，民營資本就沒有了機會。強化國家資本主義趨勢，對中國將來的制度變革沒有好處，因為只有民營資本才有推動體制改革的訴求，而國家資本主義趨勢只能硬化中國的現有體制。

　　建立和諧社會最大問題是公共服務和公共產品的短缺以及收入分配差距過大。如果還是強化“專款專用”的資源分配和利益格局就不符合變革方向。國企紅利應該更多的用于保障，用來強調國企發展的部分應該慎重，因為國有企業發展的戰略意義在于社會效益和對全社會的貢獻。

　　周業安：無法判斷用于社會保障的資金規模

　　(中國人民大學經濟學院教授)

　　國有企業的本質并不在于市場經營，而是在于實現社會功能。所以對國有企業來說，應該講的是在實現社會功能前提下，如何更有效率。到底有多少國企紅利能夠用于社會保障的支出，目前沒有辦法去判斷。關鍵的問題在于還沒有一個明確的專項預算制度，來明確規定國企的紅利有多少要進入社會保障賬戶，這樣才能夠保證社會保障性的支出規模，否則可以通過各種名目，把本來可以進入社會保障的資金另作他用。至于能否惠及老百姓，還涉及一個公平觀的問題。我們是采取平均主義，還是采取分地區的差別性原則，是應該幫助那些最窮困的人，把資金用在最困難的地方，還是全國都一樣，這些都值得研究。

　　張春霖：錢并非進了民眾錢包才是“惠及百姓”

　　(世界銀行駐中國代表處高級專家)

　　從國有企業分紅而獲得的財政收入，即使用于“根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要”安排的資本性支出，或者是“用于彌補國有企業改革成本等方面”的費用性支出，也不能說就沒有“惠及百姓”，沒有把利潤“還給人民”。因為國有企業中的國有資產也是全民所有的，不能說非得進了每個人的錢包才算是“惠及百姓”。

　　但國企紅利如何最大限度地服務于人民利益也是個大問題。上繳的紅利是應該用于對某些國有企業增加投資，還是應該用于給人民增加免費醫療服務？哪種開支方案能最大限度地服務于人民的利益？解決這個問題，關鍵在于“保持與政府公共預算(指一般預算)的相互銜接”。只有相互銜接，才可能按統一的優先順序安排使用全部公共財政資源，使得公共資源的使用盡可能地符合人民利益的需要。從已經公布的文件看，如何落實相互銜接的原則，是否已經制訂出了切實可行的措施，還不是很清楚。如果相互銜接的原則不能充分落實，國有資本經營預算就很容易演變為一個預算外的預算，國企分紅的改革最后會變成國有部門“雞生蛋、蛋生雞”式的自我擴張。-

　　如何保證分紅資金使用的有效性？

　　分紅率是否科學？如何保證分紅的支出投入到最需要的行業和領域？有沒有合理的監督以及正確的決策機制？

　　周業安：使用預算應該有聽證　　

    分紅應該重視對激勵的考慮。分紅多了，企業沒有了積極性，少了對收入分配關系調整也作用不大。這就需要一個權衡，需要根據每個行業和企業的具體情況，也需要一個恰當的比率，嘗試性地進行。總之，分紅資金的去向應該是一個財政民主化的過程，收多少錢，用到什么地方，應該公開，使用預算應該有一個聽證，盡可能做到公開和更多的參與。因為國有企業的收入也屬于財政收入的一部分，因此國有資本經營預算也是公共財政預算的一部分，這部分預算將來可以考慮與公共財政合成一個大預算。

　　汪亮：要考慮和公共財政的銜接

　　(上海流通經濟研究所所長、國企改革專家)

　　應該專門成立一個以財稅部門為主導的機構確保分紅資金使用的有效性。因為國資委只管把錢交上來，進入中央財政之后，應該保證由國家來統一安排，不能成為部門財政。國資委應該設定分紅的比率，設定游戲規則，包括企業的分配制度，這些都應該根據分紅制度的出臺做及時的相應的調整。還應該考慮和公共財政的銜接，因為利潤上繳屬于行政性，而稅收的繳納是法制性的。

　　劉小玄：不能只關注利潤上繳

　　利潤交多少合適，有沒有一個靈活的機制來保證國有企業上繳紅利后還能跟市場化企業運作一樣，值得研究。如果比率定的不合理，很可能帶來效率的低下。比如，一方面國有企業上繳了很多利潤，但另一方面又花費很大的代價在資本市場上融資。因為官員不可能像真正的股東那樣去考慮問題，而為了完成上交紅利的任務，反而可能會帶來企業效率的低下。

　　另外，我們現在只關心國有企業利潤增長，以及應該怎么分紅，怎樣上繳利潤，怎樣去使用國企分紅的資金。其實國有資本經營預算同樣面臨收入不足的風險：如果國有企業利潤下滑，大量的國企虧損了怎么辦？國企出現了政策性虧損怎么通過預算來補貼？經營性的虧損補不補貼，怎么去補貼？由誰來補貼？這些問題都應在國有資本經營預算中有所體現。

　　因此在理論上說，國有資本經營預算制度應該兼顧兩個方面，即包括國有企業盈利情況下的利潤上繳和虧損企業的補貼或者是國家作為股東增資擴股的行為。國有資本經營預算作為一個制度穩定下來，應該能夠應對國有企業經營過程中遇到的各種情況，國有企業在經營過程中遇到的問題也都應該在這個預算中予以體現，而不僅僅是上繳利潤一件事情。-

　　國企壟斷會不會變本加厲？

　　在制度化反壟斷尚未形成之前，給國家上繳紅利會不會進一步加強國企的壟斷？上繳紅利會不會成為國企利用國家特殊政策以及國家賦予的資源謀取巨額利潤的依據？大型國企利用市場壟斷地位致使百姓高價購買劣質服務的不等價交換會否愈演愈烈？

　　趙曉：上繳紅利不能代替國企改革

　　這是值得警惕的傾向。把國企的紅利上收之后，國有壟斷企業自身效益和內部待遇下降，可能反而不好好為社會和消費者提供服務。可能更加變本加厲地設置霸王條款，變相把國家上收的紅利轉嫁到公眾消費者身上。這意味著，國有資本經營預算制度的實行以及國企紅利的上交，不能代替國有企業改革的本身，依然要加快國有企業的改革。在國有資本經營預算制度推出的同時，國有企業改革的任務反而更加迫切。在過去幾年，由于國有企業經營效益提高，利潤大幅度增長，大家誤以為國企改革成功了，其實這是兩回事。效益提高在很大程度上是依靠政策的扶持以及對資源的壟斷，這實際上意味著對整個社會福利的更大傷害以及更大的社會效率的損失。國企分紅，在剔除利潤泡沫之后，可能更多的隱藏問題會隨之暴露出來。

　　周業安：分紅可讓國企更有效率

　　分紅似乎減少了國企的利潤，但會讓國企變得更有效率。因為國企可以浪費的資金少了，這就盡可能減少了浪費的行為。其次，分紅以后國企盈利的真實狀況的信息變得更準確了，就能更多地看到哪部分利潤來自自身經營，便能夠準確地把這部分利潤分離出來。

　　上繳紅利不一定會成為國企利用國家特殊政策以及國家賦予資源謀取巨額利潤的依據。因為國企獲取利潤取決于兩個因素。一是開放因素，因為國企壟斷是相對于國內市場而言的，如果在開放的條件下，還會有很多國外企業參與競爭，在對外開放的條件下，即便上繳紅利，實行國有資本經營預算制度，也不一定會使得國有企業能夠謀到巨大利潤。第二個因素取決于中國的民主化進程，就是民眾的參與權能不能進入壟斷領域。比如國有企業的定價制度和企業經營預算制度，是不是需要有一個監督機制，即大型國有壟斷企業必須接受全國人代會和本級人代會專項

　　劉小玄：可能使國企壟斷更加嚴重

　　國企上繳紅利會使國有企業壟斷的變本加厲，甚至把壟斷推向更嚴重的程度。由于上繳利潤越多，某些企業就會覺得壟斷程度理所當然，甚至認為壟斷更加合法化。并且由于向國家交納了紅利，國有企業還可能以此為借口，謀取更多的壟斷利潤，而置社會和民眾的質疑不顧，更肆無忌憚。問題的解決辦法，是確定企業進入壟斷領域需要交納的稅或租，利潤則根據企業自身在該領域的努力創新以及自由競爭來實現。只有這樣，把利、稅和租分清，才能達到產權清晰，如果產權不清晰，就給了國有企業壟斷合法化的借口。

　　最關鍵的問題是，壟斷性的國有企業，應該通過怎樣的利潤上繳和分配，來體現其國有的性質，而不能變成國企從業人員的私人和部門利益。國有企業的利潤到底是多了好還是少了好？利潤是不是考核國有企業的唯一指標？利潤越多是不是就說明國有企業越成功？在現有體制下，利潤的上升究竟是來自獲得了與別的企業所不同的市場地位，還是來源于自身運營其實很難區分。因此，利潤并不是越高越好，不能成為衡量國有企業的唯一指標。必須加快某些行業的管理制度和定價制度改革，如果放棄了這些改革，這些國企的壟斷地位就不會受到動搖。而如果政府把國有企業數量的多少或者上繳利潤的多少視為一項政績，壟斷企業仍然可以隨意漲價并影響政府部門決策，就是很危險的。-

　　鏈接

　　歷史沿革：在1994年之前，中國國有企業實行“統收統支”制度，即財政同時掌管國企財務，企業將所有的利潤上繳財政，然后，再由財政向企業追加投資或彌補虧損。1994年稅制改革后，國有企業的稅后利潤則全部歸企業所有，由企業自行安排使用。-

　　(本版由本報記者楊純、實習記者張彪采寫)

　　(未經授權，不得轉載)

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