蔡繼明：征地制度改革應確立公平核心

　　蔡繼明

　　征地制度改革應遵循的一個基本原則，是著眼于提高被征地農民原有的生活水平，而不是僅僅滿足于“使農民保持原有生活水平”，只有這樣，才能使億萬農民切實分享到改革開放和城市化、現代化的好處

　　近年來，各地在征地過程中暴露出來的突出矛盾和問題越來越多，在“國家建設”的名義下，農民的“命根子”變成了開發商的“錢袋子”。土地是農民的生存之本，是農民重要的生產資料，也是農民最基本的生活保障。建立有利于保障農民權益、有利于控制占地規模的征地制度，對于保持農村社會穩定、促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展具有重要意義。

　　現行征地制度失衡

　　由于我國城市土地實行國家所有，農村土地實行集體所有，因此，城市化過程中對土地的需求必然要通過行政上對農村土地的征用來滿足。我國憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征用，并給予補償。1998年出臺的《土地管理法》第47條規定了明確的補償原則和補償標準：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的6至10倍。

　　多年的實踐表明，現行征地制度存在三大弊端：

　　一是政府的征地行為缺乏有效約束，征地范圍過寬，土地資源浪費嚴重。

　　據統計，全國各類開發區累計數量最高曾達到6000多家，占用耕地超過了建國以來城市建設用地的總和；截止到2003年底的保守估計，全國已建高爾夫球場176座，只有1座高爾夫球場經過國家有關部門審批；目前全國已建和在建的大學城超過50多個，大多數是異地新建，因此幾乎全部是通過擠占耕地而建設的，其中占地最少的也在10平方公里以上，多者可達到50平方公里。

　　中國目前耕地面積只有18.37億畝，若按每年1000萬畝的速度遞減，2年內將突破自給自足的警戒線。

　　二是對農民的失地補償標準過低，執行中隨意性較大，造成大量“三無農民”。

　　現行的土地管理法只規定了土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍這一上限，而沒有規定“兩費”最低必須達到的下限，這就導致各地政府在實際執行時往往就低不就高，許多農民實際得到的補償遠沒有達到30倍。

　　從整體來看，我國現行征地制度是以犧牲農民利益為基礎的。憑借行政權利低價征用農民的土地，從農民那里拿走了超過2萬億元的財富。

　　三是土地征用和出讓孳生腐敗溫床。

　　隨著各項生產資料的市場化，各級政府能夠直接控制的資源就只有土地了。

　　正是由于土地征用和分配領域行政權力占據主導地位，同時征地成本與土地出讓，特別是土地劃撥與土地招標之間巨大的價差，使設租尋租成為可能。

　　而據土地專家保守的估算，全國每年國有土地資產收益流失至少在100億元以上。土地的征用和出讓，已經成為腐敗溫床之一。

　　確立公平核心

　　很明顯，現行征地補償的原則有失社會公允，是與構建和諧社會的理念相悖的。

　　征地制度改革應遵循的一個基本原則，是著眼于提高被征地農民原有的生活水平，而不是僅僅滿足于“使農民保持原有生活水平”，也就是說，征地的制度安排，要著眼于讓農民多得點、城市少得點這樣的帕累托改進。只有這樣，才能使億萬農民切實分享到改革開放和城市化、現代化的好處。

　　對被征地農民，要按照被征土地改變用途后的市場價格給予公平合理的補償。

　　通過提高征地補償費，使用地成本反映土地真實的市場價值，這有利于用地單位節省土地，集約化使用土地，促進土地資源的合理配置，緩解城市化與保護耕地之間的矛盾，這恰恰符合建設節約型社會的戰略方針。

　　界定公共利益的范圍

　　很明顯，征地補償費用的確定是與被征地用途相關的。但在我國現行土地制度下，農民無權變更集體土地的使用方式，農民集體所有的農業用地，只有在被國家征用為國有土地后，才能改變其用途。而嚴格意義上的行政征地權，原則上只適用于公共利益的需要。因此，必須首先要嚴格界定公共利益的范圍。

　　建議將以下領域確定為公共利益的范圍：國防建設用地；國家和省級基本建設如機場、鐵路、

　　對于非公益性非農業用地，政府不能動用行政權力進行征收，而應該在本地發展規劃所允許的范圍內，由用地單位與農民平等協商，按市場原則公平交易。在目前土地所有制沒有進行變革的條件下，可以暫時允許農民出賣土地使用權，待農地制度改革后，或許伴隨著城市土地制度的變革，再允許農民出賣土地的所有權。而政府在非公益性土地的交易中的作用，僅僅是維護交易的公平性和合法性，依法嚴格限制土地用途的變更。(作者為

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