高額補(bǔ)貼囚禁了美國(guó)農(nóng)業(yè)

　　□王子元

　　2006年2月14日，美國(guó)農(nóng)業(yè)部宣布開始發(fā)放對(duì)2005年度作物，包括玉米、陸地棉和水稻的第二輪補(bǔ)貼政策，約為整個(gè)年度補(bǔ)貼額度的70%。此時(shí)距離香港部長(zhǎng)級(jí)世貿(mào)會(huì)議結(jié)束僅僅兩個(gè)月的時(shí)間，美國(guó)敢冒天下之大不韙，如此大力度地加大對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，有著深層次原因的。

　　反周期補(bǔ)貼調(diào)到最高檔

　　美國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，是依據(jù)自2002年開始實(shí)施的美國(guó)新農(nóng)業(yè)法——《2002年農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法》(The Farm Security and Rural Investment Act of 2002)，生效期至2007年，共6年，核心內(nèi)容是增加對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，尤其是產(chǎn)品和價(jià)格補(bǔ)貼。

　　根據(jù)這項(xiàng)法案，美國(guó)農(nóng)民主要可以獲得三種補(bǔ)貼。

　　一是直接補(bǔ)貼。即政府以農(nóng)民預(yù)先確定的作物面積和產(chǎn)量為基礎(chǔ)提供一個(gè)固定的補(bǔ)貼，農(nóng)民可以自愿參加。

　　二是銷售貸款差額補(bǔ)貼。就是政府預(yù)定一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的銷售價(jià)格，并以此價(jià)格貸款給農(nóng)民，農(nóng)民收獲后如能在市場(chǎng)賣到這個(gè)價(jià)格，政府就不給補(bǔ)。如賣價(jià)格低于此預(yù)定價(jià)格，二者之差就是政府給予農(nóng)民的補(bǔ)貼。

　　三是反周期波動(dòng)補(bǔ)貼。這是美國(guó)新設(shè)計(jì)的一種補(bǔ)貼制度。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格低于政府確定的目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府向農(nóng)民提供反周期補(bǔ)貼。具體支付時(shí)間是農(nóng)民在收獲后的10月，可得到上限為35%的計(jì)劃支付，待翌年2月可再得不超過70%的支付，到12個(gè)月的市場(chǎng)運(yùn)銷結(jié)束后結(jié)賬。2月14日美國(guó)農(nóng)業(yè)部發(fā)放的就是第二輪的反周期補(bǔ)貼，而且是按照最高檔進(jìn)行支付的。

　　根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部門估算，按照1996年農(nóng)業(yè)法規(guī)定，2002年到2007年6年期間的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼約為666億美元，新農(nóng)業(yè)法在此基礎(chǔ)上又增加了519億美元，總計(jì)達(dá)1185億美元(見表)。如果按10年推算，則按原來計(jì)劃為1073億美元，新增加828億美元，合計(jì)1900億美元，平均每年190億美元。

　　美國(guó)繼續(xù)實(shí)施新農(nóng)業(yè)法的關(guān)鍵因素，就在于擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口是美國(guó)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整的重中之重。美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是有組織的利益集團(tuán)，有能力團(tuán)結(jié)起來進(jìn)行集體行動(dòng)，拿出大量政治獻(xiàn)金，具有強(qiáng)大的游說能力。各國(guó)政府在分析補(bǔ)貼政策的得失時(shí)，給了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更大的考慮。

　　補(bǔ)貼政策損人害己

　　大多數(shù)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體最想得到的是一個(gè)更加公平的世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，具體而言就是需要?dú)W洲、美國(guó)和日本降低它們的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，減少政府干預(yù)，在世貿(mào)組織的框架內(nèi)積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革，加快貿(mào)易自由化的步伐。

　　擴(kuò)大其出口力度，其實(shí)也是符合美國(guó)的根本利益的。而美國(guó)不合時(shí)宜的新農(nóng)業(yè)法，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看完全是損人不利己的。

　　一方面美國(guó)向本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品大幅增發(fā)補(bǔ)貼將使外國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品在價(jià)格上更難與美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)，不僅會(huì)給歐盟中的農(nóng)業(yè)出口大國(guó)——法國(guó)和德國(guó)等造成巨大的潛在損失，更將把貧困國(guó)家的農(nóng)業(yè)人口逼上絕路。

　　另一方面，新農(nóng)業(yè)法對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展并不見得有利，對(duì)小農(nóng)場(chǎng)主的發(fā)展更為不利。由于優(yōu)厚的自然條件和農(nóng)業(yè)政策的扶持，占總?cè)丝?%的農(nóng)民不僅生產(chǎn)出足夠美國(guó)人消耗的農(nóng)產(chǎn)品，而且每年還有大量的出口。這種情況下還要大幅增加補(bǔ)貼，意味著美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩的現(xiàn)象會(huì)進(jìn)一步加劇，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)因此而繼續(xù)下跌，農(nóng)業(yè)人口對(duì)政府補(bǔ)貼的需求會(huì)加大，從而形成一種惡性循環(huán)。

　　另外，8%的大農(nóng)場(chǎng)供應(yīng)著農(nóng)業(yè)總銷量的72%，約半數(shù)以上的補(bǔ)貼金集中在那些不到美農(nóng)業(yè)人口總數(shù)8%的大農(nóng)場(chǎng)主手中，小農(nóng)場(chǎng)幾乎沒有了發(fā)展的空間。

　　美歐博弈虛張聲勢(shì)

　　美國(guó)一方面迫于國(guó)內(nèi)的政治壓力，另一方面在國(guó)際上也必須與歐盟等農(nóng)業(yè)大國(guó)進(jìn)行博弈。

　　2005年10月10日，美國(guó)貿(mào)易代表波特曼提出一份削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、降低農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅的新建議。根據(jù)這份建議，美國(guó)將削減60%的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。但波特曼同時(shí)表示，歐盟和日本的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)各削減80%，因?yàn)闅W盟和日本支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比美國(guó)多，即使削減80%，歐盟和日本可支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還相當(dāng)于美國(guó)的兩倍。

　　當(dāng)月28日，歐盟做出回應(yīng)，宣布準(zhǔn)備將其農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅平均下調(diào)46%，其中最高的關(guān)稅下調(diào)幅度為60%，包括牛肉、禽類、糖、水果等敏感產(chǎn)品的關(guān)稅也將做相應(yīng)下調(diào)。

　　但是，在2005年12月的世貿(mào)香港部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，各國(guó)并沒有達(dá)到預(yù)期目的，只取得了非常有限的進(jìn)展：在2013年取消所有農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼，發(fā)達(dá)國(guó)家于2006年取消對(duì)棉花的出口補(bǔ)貼，在2008年向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供免關(guān)稅及免配額的市場(chǎng)準(zhǔn)入待遇等多個(gè)方面達(dá)成了協(xié)議。

　　坦率地說，美國(guó)和歐盟等國(guó)家并沒有做出實(shí)質(zhì)性的退讓。美國(guó)在會(huì)議前的高調(diào)表態(tài)，也只不過是向歐盟等國(guó)家施壓的一種表現(xiàn)。也就是說，美歐的舉動(dòng)完全是博弈理論在貿(mào)易領(lǐng)域的再次應(yīng)用。

　　霸權(quán)動(dòng)搖“囚徒”末路

　　面對(duì)貿(mào)易自由化的風(fēng)潮，發(fā)展中國(guó)家話語(yǔ)權(quán)的增強(qiáng)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家逐步削減國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是大勢(shì)所趨。但國(guó)內(nèi)的利益集團(tuán)和政治壓力，使得這兩個(gè)在過往談判中完全主宰大局的盟友，在多哈回合中漸行漸遠(yuǎn)，之間的分歧和矛盾漸漸加劇，浮上表面。

　　在以前的談判中，美國(guó)和歐洲這兩個(gè)超級(jí)寡頭擁有絕對(duì)控制權(quán)，只要他們私下里達(dá)成協(xié)議，談判基本就定局了。但從多哈回合談判開始，這種格局被打破了，所有的談判都有多個(gè)發(fā)展中成員參與，他們不再享有“特權(quán)”。正所謂“沒有永遠(yuǎn)的朋友，只有永遠(yuǎn)的利益”。

　　對(duì)于歐盟，如果多哈回合談判如期在2006年內(nèi)結(jié)束，必須盡快改革其“共同農(nóng)業(yè)政策”。但如果在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)沒有獲得其他一些國(guó)家的讓步，歐盟將無法說服國(guó)內(nèi)的民眾進(jìn)一步推動(dòng)多哈回合談判。

　　對(duì)于美國(guó)，對(duì)方的談判重點(diǎn)是美國(guó)的糧食援助、出口信貸和抗周期性補(bǔ)貼，如果要讓美國(guó)國(guó)會(huì)同意削減抗周期性補(bǔ)貼，美國(guó)談判官員必須向國(guó)會(huì)顯示他們獲得了更多的市場(chǎng)準(zhǔn)入。因此雙方都陷入了囚徒困境，這也是多哈回合談判進(jìn)展緩慢的主要原因。

　　美國(guó)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策上的出爾反爾，不僅使其在新一輪全球貿(mào)易談判中的信譽(yù)大打折扣，而且也迫使發(fā)展中國(guó)家在爭(zhēng)取公平的國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)地位和環(huán)境付出更大的努力。

　　(作者為格林期貨研發(fā)部研究員)

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