張卓元教授訪談 計劃與規(guī)劃一字之差說明了什么

　　從計劃改為規(guī)劃，絕不是簡單的用語的變化，而是反映了經(jīng)濟體制的重大變革，管理制度的重大變化，反映了計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的不同理念

　　一、從計劃到規(guī)劃，反映的是兩種不同的理念

　　問：最近通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》

(以下簡稱《建議》)表明，從第十一個五年起，我國在描繪國民經(jīng)濟和社會發(fā)展藍圖時用規(guī)劃而不再用計劃，為什么要這樣改？

　　張卓元：表面看來只有一字之差，但實際上這兩者有明顯區(qū)別。從計劃發(fā)展為規(guī)劃，有其深刻的含義。

　　從計劃改為規(guī)劃，最主要的原因是我國已初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制，市場已開始在資源配置中發(fā)揮基礎性作用。既然資源配置已主要由市場調(diào)節(jié)，政府對資源配置的職能已大大弱化，就沒有必要也不可能像過去一樣政府作為經(jīng)濟活動的主角，定指標，安排項目，直接配置各類經(jīng)濟資源。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟活動的主角應是作為市場主體的企業(yè)、公司。所以，在建立起社會主義市場經(jīng)濟體制以后，政府、市場、企業(yè)之間的關(guān)系已發(fā)生了重大變化，凡是市場、企業(yè)能做并且做得好的事情，政府都要脫手，讓市場、企業(yè)去做，企業(yè)不再是政府的附屬物了。可以說，從計劃到規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，反映的是兩種不同的理念。

　　二、計劃改為規(guī)劃，并不意味著政府就無所作為了

　　問：現(xiàn)在，政府與市場的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大變化，計劃改為規(guī)劃就鮮明地體現(xiàn)出了這一點。那么，這是否意味著政府的工作就輕松了？政府的作用又體現(xiàn)在哪里？如何處理好政府與市場、與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系？

　　張卓元：在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府并不是無所作為的。政府仍然要履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大職能。

　　首先是經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。這當中最重要的是宏觀經(jīng)濟調(diào)控。政府根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化實施相應的宏觀經(jīng)濟政策，主要是貨幣政策和財政政策。比如，在經(jīng)濟偏熱、通貨膨脹壓力加大時實施緊的宏觀經(jīng)濟政策，而在經(jīng)濟偏冷、出現(xiàn)通貨緊縮時實施松的宏觀經(jīng)濟政策。政府實施宏觀經(jīng)濟政策的目的，是保持經(jīng)濟的穩(wěn)定和社會供求總量基本平衡，防止經(jīng)濟大起大落。經(jīng)驗證明，經(jīng)濟穩(wěn)定增長是最佳選擇，從長遠看更是如此。宏觀經(jīng)濟調(diào)控不能泛化，不能把政府的各種經(jīng)濟調(diào)節(jié)活動都說成是宏觀調(diào)控，否則容易導致政府在宏觀調(diào)控名義下過多地干預經(jīng)濟活動，甚至干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。宏觀經(jīng)濟政策是調(diào)節(jié)供求總量的政策。在一般情況下，宏觀經(jīng)濟政策對各市場主體而言是無差別的，如調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟最重要的杠桿利率的變動就是這樣。區(qū)別對待的政策不是宏觀經(jīng)濟政策的特征，寧可說這是政府一般經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策常見的現(xiàn)象。宏觀經(jīng)濟調(diào)控是中央政府的職能，地方政府無權(quán)也不可能進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控。

　　政府還要從事市場監(jiān)管，維護公平競爭的市場秩序，建立健全社會信用體系。特別是，政府要認真履行社會管理和公共服務職責。“非典”事件暴露出我國政府社會管理和公共服務是一大弱項，今后需要著重加強，包括要做到政府為人民群眾公共服務均等化，地區(qū)之間城鄉(xiāng)之間不能懸殊。

　　三、計劃與規(guī)劃的區(qū)別不在于有沒有指標，而在于前者為指令性和層層分解下達的，后者則是指導性主要靠經(jīng)濟手段引導來實現(xiàn)的

　　問：計劃中的指標與規(guī)劃中的指標在含義上有何本質(zhì)不同？落實途徑又有何實質(zhì)性變化？

　　張卓元：根據(jù)政府職能在社會主義市場經(jīng)濟條件下的上述定位，政府在制訂五年建設規(guī)劃時，主要著眼于解決宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性問題，提出重要思路和對策，以及提出對市場配置資源和宏觀調(diào)控的導向性意見。計劃指標均為指導性的而不是指令性的。比如，針對“十一五”時期資源瓶頸約束加強，這次《建議》突出強調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重要性，要求大力提高自主創(chuàng)新能力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)筑資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，并相應地采取一系列方針政策，完善法律法規(guī)，深化改革開放等，以加快推進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。在提出“十一五”期末實現(xiàn)人均GDP比2000年翻一番目標時，特地提出要求資源利用效率顯著提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢基本遏制，耕地減少過多狀況得到有效控制等。這兩個經(jīng)濟目標是互相搭配的，體現(xiàn)了政府“十一五”時期經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。這兩個指標的實現(xiàn)，不是靠下達指令性指標層層分解下達，而主要也是靠實施有效的方針政策、完善法律法規(guī)和深化改革開放。必須指出，在這當中，轉(zhuǎn)換政府職能，改革干部考核和任用體制，深化財稅改革，深化價格改革以校正生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格形成機制等，具有重要作用。可見，計劃和規(guī)劃的區(qū)別不在于有沒有指標(盡管規(guī)劃的指標是極少且是綜合性的)，而在前者為指令性和層層分解下達的，后者則是指導性主要靠經(jīng)濟手段引導來實現(xiàn)的。這反映出了從微觀向宏觀、從直接定具體指標向間接提指導性建議、從項目管理到規(guī)劃管理的轉(zhuǎn)變。

　　四、從計劃改為規(guī)劃，含有促進政府職能轉(zhuǎn)換的意思

　　問：前一段，很多專家在談到下一步改革的重點時，都認為是政府改革、政府職能轉(zhuǎn)變。這次計劃改為規(guī)劃，是否對政府職能真正轉(zhuǎn)變有一定促進作用？

　　張卓元：這次“十一五”用規(guī)劃而不用計劃，還有一個重要現(xiàn)實意義，就是當前政府同市場與企業(yè)的關(guān)系還未完全擺正，政府對經(jīng)濟不恰當?shù)母深A還是多了，政府職能越位問題沒有很好解決。突出的表現(xiàn)是政府實際支配的資源過多。資料顯示，2003年以來這一輪由過度投資帶動的經(jīng)濟過熱中，政府直接投資的比例超過60%，政府通過廉價征用土地促成了城市化的高速發(fā)展、政績工程的大量興建和開發(fā)區(qū)的過度膨脹。在很多情況下，中央政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控，主要是調(diào)控地方政府粗放式擴張經(jīng)濟的行為，并且不得不用行政手段，否則效果不明顯。針對這一實際情況，這次明確提出“十一五”時期是制訂規(guī)劃而不是計劃，也有催促政府加快轉(zhuǎn)換職能的意思。《建議》第22條提出，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。后面的內(nèi)容包括繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，政府不得直接干預企業(yè)經(jīng)營活動，深化政府機構(gòu)改革和投資體制改革，加快建設法治政府等，都很有針對性，主要是要求政府職能歸位，不要錯位、越位。這是《建議》的一大亮點。

　　總之，從計劃改為規(guī)劃，絕不是簡單的用語的改變，而是反映了經(jīng)濟體制的重大變化，管理制度的重大變化，是我國上層建筑適應經(jīng)濟基礎、促進經(jīng)濟基礎的鞏固和完善、促進生產(chǎn)力的具體體現(xiàn)。

    (本報記者 劉立志)

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