林毅夫：不能用繼續提高個稅方式縮小貧富差距

　　效率與公平的爭論是政治經濟學的一個永恒主題。確立“效率優先、兼顧公平”的收入分配原則在新中國的經濟歷史上至關重要，它代表著我國計劃經濟向市場經濟轉換的一個重要節點。

　　本報評論員 　王梓　主持　

　　何謂“效率優先、兼顧公平”？

　　《21世紀》：首先請周為民總編介紹一下“效率優先、兼顧公平”是如何提出來的。

　　周為民(中共中央黨校學習時報社總編輯、經濟學教授)：“效率優先，兼顧公平”是1985年在“社會公平與社會保障制度改革研究”的研究課題中提出來的。主報告由周為民、盧中原撰寫完成，馮侖、柏錚、謝魯江參與了主報告的討論，并以《效率優先，兼顧公平——通向繁榮的權衡》為題發表于《經濟研究》1986年第2期。

　　當時進行這項研究的背景是，經濟體制改革已經在城市展開，1984年10月中共十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，已實現了一個重大突破，把社會主義經濟與商品經濟相聯系(“在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”)，實際上肯定了改革的市場導向。但在現實中，一方面，為了“搞活國有企業”，舊體制下平均主義大鍋飯式的就業、福利和保障制度亟待改革，另一方面，個體戶、私營企業等“多種經濟成份”已有相當發展，出現了一批百萬富翁，也出現了雇工人數遠超過所謂“八人標準”乃至達百人以上的現象。換言之，當時的收入差距、收入“不公平”程度已被不少人認為超過了“姓社姓資”的警戒線。在這樣的背景下，主報告提出的中心觀點，即是“效率優先，兼顧公平”的原則主張。

　　發表后也產生了較大的影響，在1993年中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出收入分配要“體現效率優先、兼顧公平的原則”。

　　《21世紀》：如何理解“效率優先、兼顧公平”？提出這個概念歷史背景如何？

　　周為民：首先要明確一點，“效率優先”中的“效率”指的是社會經濟效率。現在很多人理解效率這個詞太狹窄，好像講效率就是不擇手段地賺錢。從經濟學上來講，效率一般來說有兩個方面的含義，一是生產效率，是可以用投入產出來表達的，這是一個狹義的概念；更重要的含義是指社會經濟效率，關鍵的是資源配置的效率，即使所有單個的企業都達到了自己最高的生產效率，但是對于整個社會來說，可能并沒有達到最高的效率，因為資源在社會范圍內并沒有達到有效率的配置。而資源配置效率要靠市場機制來實現。從這個意義上來說，社會經濟效率歸根到底是體制的效率。

　　第二點就是“公平”的含義。很多人把公平一詞理解得過于寬泛含混。但實際上，“效率優先、兼顧公平”是就收入分配而言的，這里的公平指的是收入公平，也就是一定程度的收入均等化。至于權利平等、機會均等，那本身就是市場經濟的要求，是效率原則。即便實現了基本的權利平等、機會均等，市場競爭的結果仍然可能造成過大的收入差距，這就需要從結果上進行調節，這就叫兼顧公平。

　　與市場經濟要求相適應的收入分配制度，關鍵是按要素分配，按勞分配要體現為按要素分配。按要素分配實際上就是按市場配置資源的另一種說法，市場引導資源的合理配置，無非就是通過生產要素的價格機制配置資源。

　　總之，收入分配堅持“效率優先、兼顧公平”的原則，就是把按勞分配、按生產要素的貢獻分配放在第一位，對其結果進行適當的再分配以防止收入差距過大放在第二位；就是為效率目標服務的市場分配是第一位的，為保證必要的收入公平而進行的政府調節是第二位的；就是收入分配的激勵作用是第一位的，其保障或“保險”作用是第二位的。

　　劉福垣：西方所謂的公平就基尼系數小，收入大體比較均衡的狀態。這似乎就等同于咱們的大鍋飯，沒有效率。所以我國把效率優先放在前面，有了效率促進GDP增長，創造出價值了，然后再收稅，用累積所得稅和遺產稅來補窮人，照顧公平。實際上這個邏輯有問題，真正從科學和理論上來說，公平和效率是一致的，不存在誰優先，誰落后的問題。公平是一個度量衡的概念，只有公平才有效率，關鍵要找一桿秤，大家都按一桿秤來分配，才有高效率。搞市場經濟就需要一桿秤，即按要素分配，人人都真正實現自己的要素的價值，這就是公平。

　　我國解放后最初實行的是貧民主義大鍋飯的形式。當時我們所處內部和外部環境都決定了如果不實行大鍋飯制度，國民經濟就無法維持下來。它要求我們在國內采用工業化的特殊形式，用計劃經濟的辦法，進行半義務勞動。因為解放戰爭以后，我國的經濟遭到嚴重破壞，物質財富非常缺乏。當時最高工資是最低的13倍多，這是在困難的情況下大家同舟共濟的表現。但等到形勢一好，這種分配方式就難以為繼了。

　　經過五個“五年計劃”后，情況已經發生了變化，用平均主義大鍋飯的辦法不再能調動大家的積極性。好多人不按勞付酬，而是倒過來按酬付勞：你給我多少錢，我給你干多少活。改革開放以后，市場取向的改革，就要求按要素分配�熓┬械氖恰鞍磩诜峙錇橹鳎�多種分配方式并存”的分配政策。

　　林毅夫：公平和效率這兩個問題是經濟學中一個永恒的主題，公平一般分為機會的公平和結果的公平。比如說就業，有沒有就業機會是機會的公平，收入高低是結果公平。現在引起關注的更多的是結果的平等，但從經濟發展的角度來講，可能更重要的是機會的平等，當然同樣機會所得到的結果也是不一樣的。

　　從經濟學的角度來看效率，就是成本效益比，即低成本高效益。過去在講效率的時候，更多的重視經濟增長的速度，不重視質量，是短期行為，并不是長期的可持續發展。同時，只重視產業的發展水平，而沒有關注到外部影響，比如對環境、收入分配、可持續發展的影響，效率比較低。但其實效率本身可以把這些包含在內，追求經濟發展的同時，也要注意社會的發展。效率本身也應該把公平的概念包含在里面，只不過過去把效率的概念定義得比較窄。最好的方式是，在經濟增長的過程中，解決收入分配的問題。

　　在改革之前，我國推行的是按勞分配，當時在城市是國有制，在農村是集體所有制。過去的問題主要是大鍋飯或鐵飯碗制度下，大家的積極性很低，實際上只是按照勞動的數量衡量，而沒有按照實際投入的有效勞動多少來衡量。現在按要素來分配，關鍵是讓所有的人力資本、物質資本、企業家的才能等在市場競爭當中，獲得市場所承認的價值，從而反映勞動的數量和質量。

　　公平的挑戰

　　《21世紀》：之所以強調公平問題，是因為目前存在的針對公平問題的挑戰，城鄉差距、地區差距、收入分配差距等問題的程度如何？其中的原因何在？

　　周為民：理解當前的“公平”問題，要弄清楚兩個問題：第一是要抓住收入差距拉大的真正原因，更多的不是由于市場因素，而是由非市場因素導致的，特權、壟斷、尋租、腐敗等等官商勾結、權力與資本合謀的行為導致貧富懸殊。可以說改革到現在，商品服務市場關系已經相當深化了，但是要素市場一直是扭曲的，在行政權力、種種特權壟斷因素的控制之中。也就是說，市場配置資源的基礎性作用還沒有真正起到作用，市場機制在要素市場上還沒有充分發揮作用，因此社會經濟效率優先的目標遠沒有實現。

　　第二，對收入差距問題，當然需要高度重視，但首先需要對問題作深入的研究。實際情況并沒有那么嚴重。最近一期《經濟研究》發表了一篇江小涓的文章，就是一個很好的研究，結論是中國目前地區之間的實際收入差距并沒有名義收入差距那么大，關鍵的一個因素是價格水平，不同地區的價格水平是不一樣的。由于價格水平不同，特別是由于那些不可流動的商品、服務的價格是不同的。所以從實際的收入上看，沒有人們想象的那么大。所以如果沒有真正的研究，不能恰當地提出問題，即使本意是好的，是要幫助窮人，但結果卻可能是人為地渲染、加劇社會對立，這個是要防止的。

　　現在的問題，一方面是效率優先的原則還沒有得到充分貫徹，改革的任務還是要建立起效率優先的收入分配制度，以保證按勞分配、按生產要素的貢獻分配。也就是要使要素(資本，特別是土地、勞力)的所有者真正能夠作為要素市場上的主體，要素所有者的權利能得到充分的保障，而不會隨便地被行政權力、特權因素、壟斷因素所侵害，這是深化市場關系的問題，得到解決才能有效率優先，這是一個方面；另一方面，兼顧公平也沒做好，也沒有通過良好的制度和政策措施得到實現，收入差距突出說明政府在這方面的責任還沒到位。

　　如果要反對效率優先、兼顧公平，必須提出三個證明：第一，以經濟建設為中心要改，第二，建立和完善社會主義市場經濟體制目標要改，第三，收入分配制度不應該首先起激勵作用。否則就不能合乎邏輯地否定效率優先、兼顧公平。

　　林毅夫：當時提出鼓勵一部分人、一部分地區先富起來，是針對原來平均主義的分配方式，允許一部分有才能的人，可以先富起來，打破原來的平均主義，以提高大家的積極性，然而，其用意是為了帶動越來越多的人富裕起來，達到共同富裕的目的。但是我國的經濟正處于從計劃經濟體系向市場經濟體制過渡的轉軌過程當中，有各種體制的不完善，有一部分人，確實是靠自己的能力，利用市場的機會富起來的；還有一部分人則是利用體制性的弊端尋租、貪污，獲得了大量的財富；另外有些人下崗待業，因此出現了比較明顯的收入分配的問題，有些學者研究發展我國的基尼系數已經達到了0.48，一般認為基尼系數達到了0.45，就已經到了分配不公的警戒線的邊緣；二是城鄉收入差距，1978年是2.6：1，改革初期是縮小了，1984年的時候，1.8：1，2004年則是3.2：1，這個差距比改革初期還要大，城鄉的差距不僅表現在收入的差距，還表現在各種基礎設施的差距；三是區域差距，東部沿海地區國內國際市場條件比較好，經濟發展比較快，中部跟西部地區，跟過去比確實改善了，但是跟東部比，它的差距確實越來越大了，這些應該引起高度重視。

　　對出現問題的原因，我個人比較認同是沒有完全市場化帶來的，而不是市場化的結果。因為從計劃經濟體系向市場經濟體系過渡，在計劃經濟體系里對各種生產要素價格有不同程度的扭曲。在改革開放過程中有大部分價格已經放開，但是，還有一些價格還沒有放開。中國各個地區的優勢是不一樣的，東部沿海地區的比較優勢是在制造業，中部的比較優勢主要是在農業，西部的比較優勢主要是在礦產、資源。我國傳統上，是把工業的主要投入要素像中部生產的棉花、糧食等主要農產品的價格，以及西部生產的煤炭、石油等主要礦產資源的價格人為壓低的，在這種狀況之下，當東部經濟發展越快，它從中部拿到的農產品，從西部拿到的礦產資源就越多，形成了較窮的中部和西部在補貼較富的東部的發展，當然就會形成地區差距的擴大。

　　另外收入分配也是如此，過去的發展以資本密集型的產業優先，能創造的就業機會比較少。收入比較低的窮人，除了勞動力之外沒有其他可以獲取收入的資產，這就讓具有勞動力的低收入的人沒法充分就業，收入就會非常低。另外，資本比較密集的產業，因為需要的投資很大，只有比較富有的人，或者是跟政府關系比較好能拿到銀行貸款的人才能投資，而這些產業不符合我國的比較優勢，只能靠政府的保護補貼才能生存，保護補貼這些企業的錢必然來自不投資于這些企業收入相對比較低的人，要較窮的人去補貼較富的人的投資收入的差距自然會擴大。所以，城鄉差距、地區差距、收入分配差距擴大的原因在于市場體制還沒有完善，還沒有真正實行經濟增長方式的轉變。

　　劉福垣：出現公平問題的原因就在于我國的社會保障不到位。目前，我國只有最低生活保障線制度屬于社會主義社會保障范疇，但其保障面過窄、保障度過低。我認為，社會保障開支應該作為第一財政預算開支，社會保障資金不足其他開支一律免談。我國應該建立全國統一全覆蓋高保障度按需分配的社會保障體制。為了全國勞動力市場的統一，必須由中央政府統一調配、轉移支付社會保障資金。所有進入市場經濟體制的勞動者都是社會保障的對象，只要放棄土地，農民也可以享受和城市人口一樣的社會保障待遇。失業補貼標準不應該低于最低工資標準的70%，養老補貼標準不應該低于社會平均生活水平。根據個人支付能力和補貼標準的差額，由政府發放補貼現金或實物。所謂按需分配就是按達到補貼標準的實際需要分配社會保障資金。

　　先富與共富

　　《21世紀》：小平同志曾經提出，讓一部分地區和一部分人先富起來，逐步實現共同富裕。目前經濟發展已經有了相當的成就，是否意味著共同富裕階段的到來？

　　周為民：改革伊始，鄧小平就非常鮮明地提出富民思想，這也是科學發展觀、和諧社會思想和鄧小平理論之間的共同邏輯。鄧小平把共同富裕理解為社會主義的本質，同時又指出現實的途徑是鼓勵一部分人，一部分地區先富起來，逐步達到共同富裕。這個思想并沒有過時。

　　林毅夫：小平同志提出讓一部分人先富起來，目的是由先富起來的人帶動，最終形成共同富裕，這是首先需要認識到的；第二點，我國改革開放前期比較重視讓一部分人先富起來，這當然也有歷史原因，因為改革之前是平均主義，就需要有能力的人打破平均主義的鐵飯碗、大鍋飯，允許他們先富起來，這是改革開放以來經濟發展迅速的一個很主要的原因，如果沒有那部分人帶頭致富，市場經濟就建立不起來。

　　改革開放已經二十幾年，我國現在出現收入分配差距和城鄉、地區差距比較大的情形，現在強調共同富裕是有必要的，可是怎樣創造更多的財富還是關鍵點。首先，2004年我國人均GDP水平才1277美元，美國的人均GDP是40100美元，我國才剛剛邁過世界銀行所定的中等收入國家的最低門檻，跟高收入國家的差距還是很大的，因此，讓我國富起來還是核心的任務。當然我們希望在“致富”的過程中收入分配能夠越來越平均，而不是差距越來越大。收入分配狀況的改善也是讓我們能夠繼續富起來的一個關鍵的保證。如果收入分配繼續惡化下去，那么必然會造成社會的問題，甚至是政治的問題，經濟就不可能發展，也不可能達到共同富裕。

　　不過就我國當前收入問題的根源來說，主要癥結還在于我國總體的收入水平低。以大家常引用的一個作為分配不公的例證，銀行里城鄉居民儲蓄的80%是20%的人擁有為例來分析，2004年城鄉居民儲蓄總額12.6萬億的80%是10.1萬億，2004年人口總數13億人的20%是2.6億人，我國所謂的富人在銀行里的儲蓄平均起來每人也只不過是4萬元人民幣，按現在的匯率計算，不到5000美元，即使按購買力平價來計算也只有2萬美元左右，我國絕大多數的富人按發達國家的水平來衡量頂多只能說是中產階層。當然其他10.4億人在銀行的平均儲蓄每人只有2420元，這個水平和富人擁有的儲蓄比較起來少得多。所以，除了少數利用體制弊端巧取豪奪的人之外，我國現在的問題不是富人太富，而是窮人太窮。因此，要實現共同富裕必須讓有能力的人積極去發展生產，創造更多的社會財富，并在這一過程中，讓窮人的收入增長比富人的收入增長更快。

　　《21世紀》：那么，如何用市場化的方法使窮人的收入增長速度超過富人呢？

　　林毅夫：關鍵點就是經濟增長過程當中，必須真正按照比較優勢來發展，這樣，一方面可以讓我們的經濟發展比發達國家快，縮小跟發達國家的差距；另一個方面，可以在富人收入增長的同時實現窮人的收入增長更快。窮人的主要收入來自于勞動力，我國這個階段勞動力相對多，相對便宜，資本相對稀缺，相對貴，我們的比較優勢是在勞動力比較密集的生產區段，多發展這樣的產業，是符合比較優勢的，在國內國際市場當中，會有最大的競爭力，同時會創造最多的就業機會。按照比較優勢發展創造的利潤和經濟剩余越多，資本的回報會最高，經濟剩余用來作為積累的會最多，資本積累的速度會最快，資本就會從相對稀缺變成相對豐富，勞動力從相對豐富變成相對稀缺，工資的增長就會快于資本的增長。所以我覺得轉變經濟增長方式是實現共同富裕的關鍵，這樣的話，各種要素，實際上也就是按照市場上承認的價值給予回報，同時維持經濟的高速增長，實現收入分配越來越公平。東亞四小龍就實現了這樣的理想模式，其關鍵就在于經濟發展的每個階段，都充分發揮了比較優勢。

　　實現公平的政策取向

　　《21世紀》：六屆五中全會公報指出，要“更加注重社會公平，加大調節收入分配的力度，努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢”。那么，如何實現對公平的更加重視？調節收入差距應該側重起點還是結果？

　　林毅夫：我個人比較重視起點的公平，因為這有利于調動大家的積極性。如果側重結果的公平，可能就會挫傷了大家的積極性，尤其是那些有才能的企業家。

　　我個人不支持用繼續提高個人所得稅的方式，作為縮小貧富差距的一個措施。有四方面的原因，一方面國內現在的所得稅制，已經是采取“累進稅制”，收入越高要交的稅就越高；第二個方面，現在最高收入的所得稅已經達到了45%，從各國的角度來看，這已經是很高的，如果繼續提高稅率來縮小貧富差距就會打擊高收入的人繼續創造財富的積極性，而且，如前面所言我國現在的收入水平和發達國家還有很大的差距，需要調動各個收入階層的人的積極性去創造更多的財富。第三，我國個人所得稅制的主要問題是有些該交稅的人不交，這是加強征管的問題，不是稅率的問題。第四，有一部分人利用體制性的弊端巧取豪奪，化公為私，對這一部分人應該用法律來制裁，提高稅率，并不解決問題。

　　我覺得需要落實科學發展觀，完善社會主義市場經濟體制，完成經濟增長方式的轉變，才能實現公平和效益的統一。如果真正形成很完善的市場經濟體系，而且有全國統一的市場，一方面可以發揮各地區的比較優勢：東部經濟增長比較快就會產生兩種作用，第一對農產品、礦產品的需求就會增加，價格就會上升，中西部的勞動力價格就會上漲；第二東部經濟發展，要素稟賦結構變化，土地、勞動力比較密集的產業，農產品和礦產品沒有優勢，就會逐漸退出生產，就會給中、西部讓出更多的市場空間，東中西就能實現共同富裕。

　　第二個方面，如果有了完善的市場經濟體系，必然就會形成經濟增長方式的轉變。比較優勢是經濟學家的概念，企業家不關心比較優勢。如果要讓企業家按照比較優勢來發展的話，就必須有一套非常靈活的，能夠充分反映各種要素相對稀缺性的價格體系，當資本非常稀缺的時候，資金的價格高，他就會采取多用勞動力少用資本的技術，隨著經濟發展，勞動力變成相對稀缺了，資本的價格相對低，勞動力價格相對高，企業家就會進行產業、技術升級，多利用資本少利用勞動力。這樣只有勞動力的窮人才能充分就業，并且，隨著經濟發展工資收入不斷增加。

　　第三個方面是必須轉變政府的經濟職能，過去在價格扭曲之下，必然造成各種要素、產品供不應求。為了能夠按照政府所要優先發展的產業來發展經濟，政府就必須用行政的手段來進行配置資源，也就是政府除了一般政府所應該執行的公共職能之外，它還直接參與了市場的資源配置。這種職能退出來，才能夠更好的執行對教育、衛生、公共基礎設施投入等方面的職能，各種社會事業的發展才不會和經濟的發展脫節。

　　同時，如果按照比較優勢來發展的話，經濟發展會非常快，可以維持二三十年高速的增長，產業結構、技術水平會提升得非常快，就必須讓勞動者有能力去適應這種不斷變動的產業跟技術的需求，必須加強對教育投入，提高人力資本，這樣才能在經濟快速增長的同時，實現收入分配的公平。

　　劉福垣：我認為，重新分配主要從兩個方面看：從微觀上看，初次分配按要素分配必須合理，工人工資要給足，不能拖欠；再分配角度，要收稅，把富人的不正常的高收入收上來。比如煤礦，本來是全國人民所有的，承包者只有開采權，而開采權成本極低，承包者把大的利都拿走了。實行征稅是收回本來大家的東西。而現在我國實行的不是殺富濟貧，而是殺貧濟富，包括個人所得稅，大頭都是工薪階層，真正有錢人交的很少。為了解決問題，首先要提高基礎工資，要提高社會保障覆蓋面和社會保障的度。

　　周為民：效率優先、兼顧公平是與市場經濟體制相適應的收入分配制度的一個基本特征，是處理收入分配問題的一個正確原則，應當堅持。針對目前突出的收入差距，要通過好的制度和政策，真正兼顧好公平。但應該重點明確幾點：第一，政府對第一次分配，市場分配的過程，也就是按勞分配、按生產要素分配的過程，要盡量減少直接的干預，這我們是有過長期教訓的，重點是通過改革真正確立市場機制，保證市場分配的過程，體現市場引導資源配置；第二，政府對市場分配結果的調節要適度，要盡量減少對其激勵作用的弱化；第三條，政府對于貧困的社會成員的救助思路要調整，要只針對結果，不針對原因，如果是窮人，只要收入低于某個標準，就給予一定的補助，這樣來保證政府和社會的援助能夠給予那些真正需要援助的人。如果根據可能造成貧困的原因來設置名目繁多的援助和補貼項目，得到好處的往往都不是真正的窮人，而且還會帶來種種弊端。

　　城鄉差距、區域差距問題，關鍵原因是缺乏統一、暢通的要素市場，這才是根本。現在要素市場的形式、基本架構都有，但是背離了市場的邏輯。假定要素市場是完善的，要素市場和商品市場之間也是暢通的，價格的變動能夠及時、靈敏地交互反應，市場引導要素流動的過程就同樣會有助于地區間的協調發展。重要的是完善市場體制，而不是一有問題就打斷市場過程。其實市場能夠起到的作用遠比我們所設想的限度要大。

　　(實習生劉艷艷、吳斌斌參與整理）

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