地方政府大搞形象工程 金融體系系統(tǒng)風(fēng)險加大

　　作者：李鎮(zhèn)華　毛寒松　　

　　亞洲金融危機之后，我國中央政府集中了金融管理權(quán)，國有銀行的內(nèi)部管理體制也進行了重大改革，這些變化是中央政府在現(xiàn)有條件下履行維護金融穩(wěn)定職責(zé)的需要。

　　但是，尚處在社會主義市場經(jīng)濟初級階段的政府承擔(dān)了太多的經(jīng)濟職能。以GDP增長率

為核心的經(jīng)濟指標(biāo)是地方政府官員升遷的重要依據(jù)，而且由于監(jiān)督機制不建全的原因，地方政府官員常常可以通過本地經(jīng)濟的發(fā)展獲得尋租機會。這樣的背景下，地方政府不顧比較優(yōu)勢大搞重復(fù)建設(shè)，不顧經(jīng)濟效益大搞“形象工程”，就是一種符合官員理性的選擇。為了解決資金短缺的問題，1980年代和1990年代上半期，不少地方政府設(shè)立了很多金融機構(gòu)或允許一般企業(yè)開展金融業(yè)務(wù)。地方政府“重發(fā)展、輕規(guī)范”的傾向，削弱了金融監(jiān)管體系的有效性，客觀上縱容了地方金融機構(gòu)的大量違規(guī)行為。由于地方政府不需要對國有商業(yè)銀行和股市負(fù)責(zé)，迫使商業(yè)銀行不顧市場原則定向發(fā)放貸款、縱容本地企業(yè)逃廢銀行債務(wù)的事件時有發(fā)生，還有少數(shù)地方政府為本地企業(yè)上市提供虛假文件等等。

　　直接針對金融業(yè)的很多政府活動，構(gòu)成了政府對金融穩(wěn)定的直接影響。從我國的實際情況看，金融制度安排和金融制度變遷，只是政府直接影響金融的方式之一，政府的直接影響還包括：對中央銀行權(quán)力和地位的界定；政府金融發(fā)展戰(zhàn)略；對金融形勢的判斷及政策取向；此外也包括政府對金融機構(gòu)經(jīng)營、金融市場運行的監(jiān)管和直接干預(yù)等。

　　由于我國金融發(fā)展基本上由政府主導(dǎo)和控制，政府的金融發(fā)展戰(zhàn)略對金融業(yè)體系的演變、金融業(yè)的效率都具有根本性的影響。一旦戰(zhàn)略決策失誤，就必然增大金融體系的系統(tǒng)風(fēng)險。而發(fā)展戰(zhàn)略的模糊則會影響預(yù)期的形成，并導(dǎo)致具體政策、制度安排的左右搖擺。在很長一段時間內(nèi)，政府都將金融體系作為支持國有企業(yè)改革的政策工具，這樣的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)致了大量的金融風(fēng)險；對

　　而政府對金融形勢的判斷、輿論導(dǎo)向也會影響金融的安全。公眾對政府的輿論導(dǎo)向還可能做出過度反應(yīng)，進而引起金融市場的異常波動，影響金融的穩(wěn)定態(tài)勢，這樣的事例在資本市場并不鮮見。

　　從技術(shù)層面分析，地方政府和中央的一些部門大量地介入直接經(jīng)濟活動時，一方面政府的自身的預(yù)算約束通常是軟性，它必然缺乏進行科學(xué)可行性、經(jīng)濟可行性研究的充足動力；另一方面，政府也缺乏相關(guān)的信息和技術(shù)資源，專業(yè)機構(gòu)又常常會服從政府的權(quán)威。這樣，政府的經(jīng)濟決策失誤的可能性較大。低水平重復(fù)建設(shè)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同構(gòu)化、公共設(shè)施建設(shè)缺乏經(jīng)濟可行性成為我國的一個普遍現(xiàn)象。這些項目的建設(shè)資金大部分來自于銀行等金融機構(gòu)，自然會威脅金融穩(wěn)定。在銀行的壞賬中有很多與此相關(guān)。近年來，政府參與競爭領(lǐng)域的活動逐漸減少，但公共建設(shè)方面的決策失誤卻有增多趨勢，如修建了很多連基本維持費用都難以賺取的機場，在地鐵建設(shè)方面競相攀比立項等。

　　《商業(yè)銀行法》實施之后，大型金融機構(gòu)、金融監(jiān)管體系的組織結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整，地方政府對大型金融企業(yè)的直接干預(yù)受到了極大的抑制，但是對地方金融機構(gòu)如城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社仍存在不少直接的非系統(tǒng)性干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用農(nóng)村信用社貸款支付政府開支的現(xiàn)象就比較普遍。雖然現(xiàn)在源于地方政府的直接干預(yù)減少，但要化解非系統(tǒng)直接干預(yù)形成金融風(fēng)險，還需要長期努力。

　　特定的體制背景和發(fā)展經(jīng)濟的重任，使我國政府特別是地方政府具有一種強烈的擴張本能。這種難以抑制的擴張動能成為了宏觀經(jīng)濟波動、總體投資效率低下的重要原因，影響了金融業(yè)生存的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。雖然近年來大型金融機構(gòu)特別是大銀行的獨立性顯著增強，在一定程度上抑制了地方政府的經(jīng)濟擴展行為，但地方政府的擴張傾向仍然是經(jīng)濟波動的一個重要來源。

　　金融機構(gòu)與客戶之間應(yīng)該是一種平等的信用關(guān)系，金融市場應(yīng)該以公平、公正、公開為基本原則，但在轉(zhuǎn)型期的金融市場上，非國有企業(yè)基本上沒有發(fā)行過企業(yè)債券，支持國企改革成為了股票市場的基本功能。事實上，我國金融機構(gòu)承擔(dān)了大量支持國有企業(yè)改革的任務(wù)，由此產(chǎn)生道德風(fēng)險并導(dǎo)致不良資產(chǎn)的進一步增加。各級政府為了給國企改革提供強大的金融支持，客觀上放緩了金融改革的步伐，國有獨資商業(yè)銀行仍然占據(jù)了信貸市場的主要份額，證券市場上國企在發(fā)行、重組方面都有優(yōu)先地位。與此相應(yīng)，政府特別是中央政府也被迫為多數(shù)金融機構(gòu)提供了實質(zhì)上的信用擔(dān)保，股市上政府也常常伸出“救市之手”。這樣，金融成功轉(zhuǎn)型所必需的財政約束、貨幣約束就很難迅速形成。

　　政府提供的外部制度環(huán)境的重大缺陷，也成為導(dǎo)致銀行犯罪的收益與成本嚴(yán)重不對稱的因素之一。很顯然，中國在國際司法合作、

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