完善我國財政轉移支付制度的探討綜述

　　財政轉移支付制度的建立是保證政府職能正常運作的需要，也是實現地區間財政能力均等化的需要。目前我國財政轉移支付制度存在著一系列問題，需要進行改革和完善。

　　一、我國財政轉移支付制度概述

　　第一種觀點認為，轉移支付的模式包括：(1)縱向轉移支付，即上下級政府間自上而

下的縱向財政平衡模式，也稱"父子資助式"，是中央政府依據特定的財政管理體制，把地方政府財政收入的一部分集中起來，再根據各地方財政平衡狀況和中央宏觀調控目標的需要，把集中起來的財政收入再數量不等的分配給各地方，以達到均衡各地財力的目的。(2)橫向轉移支付，即各同級地方政府之間的橫向財政平衡，也稱"兄弟互助式"。這種模式是同級的各地方政府之間的平行轉移，一般是財力富裕地區向財力不足地區轉移。此種模式一般是作為縱向轉移支付的補充，與縱向轉移支付配合使用。(3)縱橫交叉轉移支付，即以縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉，相互配合。中央政府的縱向轉移支付側重于實現國家的宏觀調控目標，地方政府間的橫向轉移支付主要用于補充經濟不發達地區的財力不足。

　　財政轉移支付可以分為兩種類型：無條件撥款和有條件撥款。無條件撥款也稱一般轉移支付，主要是對方的財力補助，不指定用途，地方可自主安排支出。這主要是解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題，彌補地方財政缺口，是促進公平、實現各地區均衡發展，縮小差異的主要轉移支付形式。有條件撥款也稱專向轉移支付，主要服務于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金，包括中央對地方實行的工資、社會保障、環保等方面的轉移支付，具有調整國家產業結構、優化資源配置、提高公共福利、補償災害損失的作用。

　　第二種觀點認為，目前我國政府間轉移支付制度的現狀

　　1.中央對地方的轉移支付數額己有相當規模。從1994年我國實行分稅制財政管理體制以來，中央對地方的轉移支付數額逐步增大。1995年中央對地方的轉移支付數額為2534.06億元，占中央財政支出的55.9%; 1999年為4086.61億元，占中央財政支出的49.6%;2000年為4665.31億元，占中央財政支出的45.8%; 2001年為6001.95億元，占中央財政支出的51%; 2002年為7351.77億元，占中央財政支出的52%。中央對地方轉移支付力度的增加，保證了地方各級政府正常地履行其職能的需要。

　　2.轉移支付形式多樣化。目前我國政府間轉移支付的形式主要有：(1)體制補助(或上解)。這是從分稅制財政管理體制改革以前的分級包干體制中保留下來的，這是一種無條件的轉移支付，目的是保證地方政府的財力，以保證其財政收支平衡。(2)專項補助。這是中央政府對地方政府的專項撥款，地方政府必須把這部分資金用于中央政府所指定的項目上。(3)結算補助(或上解)。這是在一個財政年度終了時，由于在該財政年度中，企業或事業單位隸屬關系的變化，以及在預算執行過程中，因新出臺政策措施的影響，需要中央政府給予地方政府的補助。(4)稅收返還。這是在1994年年全國推行分稅制財政體制后，為了保證地方政府的既得利益，實行了中央政府對地方政府的稅收返還。這是屬于一種一般性補助，不指定特定用途，主要補充各地財力的不足。(5)公式化補助。從1995年開始，中央財政根據其財政狀況，每年從中央財政收入增量中拿出一部分資金，選擇一些對地方收支影響較大的客觀性因素及主觀性因素，采用相對規范化的計算方法，實施對各地的轉移支付。

　　3.轉移支付額的確定開始走向規范化。目前我國中央對地方過渡期的轉移支付額是由客觀因素轉移支付額和政策性轉移支付額構成的。以上兩種轉移支付額都是根據各地的標準財政收支差額以及相應的轉移支付系數，并采用公式化的方式計算出來的。雖然這一部分轉移支付額占整個轉移支付額的比重不大，但為我國實施比較規范的轉移支付制度打下了良好的基礎。

　　二、現行財政轉移支付制度存在的問題

　　1.財政轉移支付基礎的缺陷。首先是現行的財政轉移支付辦法，中央對地方的轉移支付方式有六種：即稅收返還、原體制補助、專項補助、過渡期轉移支付補助、各項結算補助和其他補助。補助種類過多，結算復雜，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到很好的解決。二是原選定的收支測算基礎發生了重大變化，而"標準支出"測算的因素未作相應調整，轉移財力支出仍按慣性補助下劃。三是標準收入用能力評估代替實績評估，使收入測算與不同經濟水平地區的實際收入水平差距明顯。四是確定各地轉移支出的方法單一，不利于解決不同經濟發展水平地區間的均衡發展。

　　2.各級政府事權和財權范圍模糊。合理劃分各級政府的事權與財權是政府間財政轉移支付制度運行的重要依據。西方各國都對各級政府的事權和財權作了明確的法律規定，各級政府的事權由法律來界定。而我國1994年分稅制財政體制改革恰恰是在沒有對政府事權進行明確界定的情況下進行的。因此在具體事務上，中央與地方政府之間、地方各級政府之間經常會存在事權不清、交叉重疊的現象。由于財權與事權不統一，財政支出責任不清，上下級政府之間屢屢發生矛盾。

　　3.轉移支付的政策導向不明確，調節功能微弱。首先，從無條件轉移支付看，中央政府對地方的稅收返還和補助按"基數法"確定，不僅起不到調節地區間財政經濟能力差距的作用，而且因"基數"中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴大之勢。其次，從專項補助看，有相當大部分的補助被用于救災等特殊政策目標，其在宏觀調控方面發揮的作用甚小。再次，對地方政府供應公共產品和服務缺乏激勵機制，無法有效地促進地方公共產品和服務的供應。

　　4.轉移支付形式繁多，管理分散。我國轉移支付制度種類繁多，補助對象涉及各行業。掌握和分配這種補助撥款的單位主要是財政部的各專業司局，缺乏統一、嚴密的制度，資金分配的標準或依據尚不夠具體和科學，造成專款的分配過程不透明，資金零星分散，難以發揮財政資金的規模效應。這種轉移支付制度，不可避免地出2.中央和地方各級政府所承擔的公共事務劃分不穩定，省以下地方各級政府所承擔的公共事務與其財力不匹配。中、西部地區和農業為主的縣鄉財力往往難以滿足其承擔的公共事務的需要。

　　3.公共財政的建立剛剛起步，許多新的財政管理制度正在建立過程中。龐大的預算外資金和各種政府基金既沒有全部納入預算管理，也沒有通過政府會計制度加以反映、管理和控制。在沒有全面考慮預算外資金的情況h，政府間財政轉移支付的數量計算可能會存在一定的誤差。

　　4.政府間稅權劃分方面的改革尚沒有實質性的推進，地方政府的稅收管理權限過小，不利于地方政府因地制宜地解決收入不足的矛盾。對于是否賦予地方政府的發債權存在較大爭議，認識不統一。

　　5.統計和會計數據的不真實，增加了建立規范的轉移支付制度的技術難題。

　　6.政府間財政管理體制包括轉移支付制度的目標不清晰。包括政府間財政關系和轉移支付制度的目標和功能是什么？各級政府的事權劃分，中央財政收入占全部財政收入的集中度是多少為合適等。如果改革的具體目標是模糊的，起碼會帶來三方面的問題：一是政府間財政制度對各地經濟發展的激勵遠遠大于對地區協調發展的促進力；二是中央財政集中財力的上限不明確，持續地提高中央財力，有可能使地方政府應承擔的責任隨著中央集中財力，逐步地潛移默化地轉移給中央政府，這樣既不利于調動地方政府的理財積極性，又增加了中央政府的負擔；三是由于目標的不清晰，在中央與地方的矛盾和摩擦加劇時，不可避免地會使政府間財政體制處于不穩定狀況。

　　7.轉移支付制度的改革缺乏法律的支撐和保證。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分做了較為明確和原則的規定，但是體制具體設計的權力賦予了國務院行政機構，其法律效應看來也十分有限。而對于支出的體制、范圍以及轉移支付制度沒有法律規定。這反映了當時在中央和地方財政體制上認識的不統一性和制度的不確定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撐和保證。

　　四、完普我國財政轉移支付制度的對策建議

　　思路一：我國現階段政府轉移支付的具體政策目標

　　1.調節過渡期中央與地方之間的財政縱向平衡。當前我國政府間轉移支付制度的具體目標之一，就是在增強中央可支配財力的前提下充分利用轉移支付來調節中央與地方之間的財政平衡。

　　2.縮小區域財政能力差異，保證各轄區最低標準的公共服務提供。在實施當前過渡期轉移支付過程中，保證各轄區能提供最低標準的公共服務成為直接目標之一。通過中央對地方的轉移支付，使那些貧困轄區有能力完成最低標準的基本公共服務：一般行政管理、基礎教育、基本衛生保健和社會安全網(最低收入水平)等等成為政府轉移支付的直接橫向目標。

　　3.加大對西部大開發的轉移支付力度，為西部大開發和長遠發展創造條件。在西部大開發的前期，政府轉移支付的主要任務是，通過轉移支付制度，使西部地區公民能夠享受到與其他地區大致相同的公共服務，消除在教育、衛生、環境保護、公共設施方面與發達地區的巨大差距，為平等參與市場競爭創造條件：優化公共產品供給結構，在諸多公共產品供給中，在西部開發的前期需要優先保證科教興國、基礎設施及生態環境方面的公共需要，特別是教育和科技進步方面的需要，為西部開發和長遠發展奠定堅實的基礎。

　　4.支持東部發達地區科技創新。政府轉移支付應支持東部地區優先發展高科技產業，推動地區產業結構升級，支持東部地區發展高附加值工業，向中西部轉移本地區沒有優勢的能源、原材料、運輸等產業；支持東部地區積極參與國際分工與合作，提高國際市場競爭力。

　　S.強化中央政府的宏觀調控能力，轉移支付必須為中央政府穩定經濟、公平分配、矯正外溢提供財力保證。中央政府作為宏觀經濟穩定職責的唯一合適的承擔者，對下級政府的轉移支付應具有宏觀經濟的考慮：中央對地方的轉移支付應能夠在經濟蕭條時期增加以鼓勵地方支出，在經濟高漲時期減少以限制地方支出。中央對包括轉移支付在內的公共支出決策應有"相機抉擇"的一定靈活性，在轉移支付的總量、結構及時間安排上作靈活調節。中央政府通過轉移支付宏觀調節的另一個重要方面是矯正外溢性，這在現階段存在區域間惡性竟爭的情況下，尤其重要。另外，對中央出于宏觀經濟形勢和社會公平考慮做出的收入分配政策調整給予支持也是轉移支付追求的目標。

　　思路二：根據我國目前的實際情況，進一步完善現行政府間財政轉移支付制度，可以從以下幾方面入手：

　　1.明確財政轉移支付的目標。科學確定財政轉移支付的政策目標是規范財政轉移支付制度的根本依據。目前，我國轉移支付的目標應定位于確保全國各地都能提供最低標準的公共服務，重點用于經濟欠發達地區和能源、交通、通訊、環境保護等基礎產業以及教育科技、醫療保健、就業培訓等公益事業和社會保障事業。

　　2.改革現有的財政轉移支付模式，實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉移支付模式。通過縱向轉移支付可以強化中央政府的宏觀調控能力。通過橫向轉移支付不僅可以減輕中央財政的壓力，而且可以均衡地方公共服務能力。

　　3.以"因素法"取代傳統的"基數法"，統一和規范財政轉移支付的標準。因素法的基本原理是：選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人均GDP,人口密集等來確定各地的轉移支付額。

　　4.建立財政轉移支付評價、監督和考核機制。一方面，設計一套科學合理的效益評價與考核指標，據此對 轉移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核；另一方面，建立一套行之有效的監督制約體系，對財政轉移支 付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。

　　5.加強財政轉移支付制度的法制建設。盡快修訂《中華人民共和國預算法》，在《預算法》中增加有關財政 轉移支付的條款，賦予財政轉移支付相應的法律地位，增強人們對財政轉移支付的重視程度。

　　思路三：完善我國轉移支付法律制度的建議

　　1、進一步明確劃分各級政府之間的事權、財權。應該以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事權范圍。 市場經濟體制卜，中央政府的事權方向主要是維護國家政權穩定和履行中央政府職責，基礎設施和一般性社會公 共服務，調整國民經濟結構，促進經濟穩定發展，實施宏觀調控以及由中央直接管理的事業發展支出等；地方政 府的事權主要是履行地方政府職能和發展地區教育、文化事業、社會保障事業發展以及其他不屬于中央政府管理體制的事權。應根據這一原則，重新調整中央和地方政府的支出結構，對原由中央政府委托地方政府代管的事權支出上劃中央本級支出；對應由地方政府支出事權，中央政府不再安排專項撥款，為建立規范的財政轉移支付制度創造條件。對于財權的劃分，要兼顧效率和公平原則。即凡是對流動性生產要素所課征的稅、適用累進稅率的、具有再分配功能和經濟穩定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動的生產要素所征收的稅和在經濟循環中比較穩定的稅收；受益稅和使用費則可根據受益范圍分屬于各級政府。在此基礎上建立和完善我國的政府間轉移支付制度。

　　2、簡化我國轉移支付種類，實行規范的轉移支付形式。首先，解決辦法是分類處理，將具有一般目的轉移支付性質的資金納入過渡期轉移支付，以確保資金的公平合理分配。對具有專項轉移支付性質的資金，應納入專項撥款的范圍，根據成本補償或其他原則，針對特殊政策目標進行分配。同樣，決算補助也要根據情況，能進體制基數的進基數，對其中具有財力補助性質的資金要納入過渡期轉移支付中。其次，應根據我國的情況，確定合理的轉移支付形式。轉移支付形式的選擇主要依據兩條原則：一是在近期如何有利于新舊體制的銜接；二是我國現階段的實際情況。建議，我國的轉移支付可分為如下四種類型：(1)稅收返還。為了保持制度的延續性和穩定性，不對地方財政情況造成劇烈的沖擊，從目前的情況看，還必須在一定時期內保留稅收返還這種形式，等它的比重逐漸下降到一定程度時，再予以取消。(2)一般性的轉移支付或稱均等化撥款。在分配方法上，采用因素法，根據各地的客觀差異，確定不同的參數變量，再按照有關法定公式對各地區的補助額進行測算。在擴大"過渡期轉移支付辦法"規模，逐漸完善計算方法的基礎上，以之為主體形成我國的均等化撥款。(3)專項撥款。應該大力規模現有的專項撥款，使之成為國家在環保、產業等各個方面對地方政府加以引導，進行宏觀調控的重要手段。 (4)分類撥款。建議設立分類撥款來貫徹國家的宏觀產業政策和區域經濟政策，主要是對地方的農業開發、交通運輸、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的經濟發展和社會事業特定項目進行補助。

　　3、優化轉移支付的結構。建議按照"新舊交替，以小吃大"的思路，對現行的一般性轉移支付和專項轉移支付均要進行大幅度的結構轉換，逐步擴大均等化轉移支付和與特定政策目標相聯系的專項撥款的規模，消解非規范化的稅收返還等補助形式。改革稅收返還辦法可以采取這樣的思路：把稅收返還的一定百分比作為過渡期轉移支付的主要資金來源，這個比率，開始幾年可以設計得低一些，此后逐年遞增，這樣經過若干年以后，稅收返還就可以被以現行過渡期轉移支付為雛形的均等化轉移支付制度最終取代。或者適當降低稅收返還的遞增額，加快稅收返還在整個轉移支付中比例的下降，將削減部分的資金用于"過渡期轉移支付"，這種方法還可以考慮一下地區平衡，即對不同地區分別對待，對發達地區消減的幅度大一點，對其它地區少消減或維持原辦法。

　　對專項撥款來說，也存在著優化結構的問題。總的來看，中央承擔的應由地方負責的支出，大于地方承擔的應由中央負責的支出，應采取措施逐步理順：對屬于中央政府事權以及中央事權委托地方承擔的專項撥款，今后繼續安排：對屬于中央和地方共同事權，按照各自負擔的比例分別承擔的專項撥款今后繼續安排；對屬于地方事權的，應由地方安排支出的項目，中央財政不再安排專項撥款；對按照政策、制度規定已補到位或己到原定補助期限的專項撥款，堅決取消，不再安排；對一次性的帶照顧性質的支出，不利于中央和地方事權明確劃分的專項撥款，不再安排。對優化專項撥款支出結構節省下來的資金不宜直接歸入"過渡期轉移支付"，應投入到國家重點支持和必保的項目，建議采取分類撥款的模式使用。

　　思路四：在建立規范化的轉移支付制度的改進和完善中央專項補助制度中，應突出"規范"二字。

　　1、規范一般轉移支付制度與規范專項補助齊頭并進。首先，要清理和壓縮專項補助，使項目的設置更科學、合理。該項工作的重點為：規范政府行為，取消不合理的專款項目，如用于支持生產性企業的科技三項費用等；將部分具有財力補助性質、宏觀調控作用不明顯的專項補助改為一般財力補助，作為中央對地方一般轉移支付時考慮的調整因素。專項補助的清理和壓縮，不僅為中央財政加大一般轉移支付規模提供了財力支持，同時也提出了規范一般轉移支付的制度要求。也就是說，專項補助的清理和壓縮，必須同時廢止維持地方既得利益的、以"基數法"為依據的"稅收返還"制度，建立以"因素法"為依據的轉移支付制度。為了保證新增中央財政收入盡可能用于欠發達地區，緩解地區間經濟和社會發展不平衡的矛盾，保證地方政府有足夠的財力提供最基本公共服務；用專項轉移支付制度保證地方基礎教育和醫療衛生事業的發展；用特殊轉移支付制度(專項補助)來實現中央的特定目標，同時幫助地方實現特殊支出需要。

　　2、改革專項補助的預算監督管理體制和運作方式。"因素法"的轉移支付制度具有穩定性和規范性，人為操作的可能性比較小，因此，具有一定隨意性的特殊轉移支付制度(專項補助)必然成為財政管理的重點。首先，建議全國人大常委會財經委成立專門的中央補助地方專項資金預算監督委員會，負責審核中央專項補助地方支出的預算編制、監督中央各部門分配下達專項補助情況和制定相關專項補助資金的管理辦法，財政部應定期向該委員會匯報中央專項補助預算執行情況。同時，建議修改《預算法》，將中央補助地方專項資金引起地方財政收支的變化納入預算調整范疇，便于地方人大對地方政府部門分配中央專項資金的過程進行監督。其次，應規范專項補助的申報和撥付程序，明確財政部門和政府其他部門間的職責。各業務部門主要負責專款項目的立項、論證、中報、審批、技術指導、驗收等工作，財政部門負責資金的撥付和管理。在下達專項時應由財政部門和業務部門聯合行文，改變業務部門既管事又管錢的狀況；資金在與項目單位同級的財政列支，明確各級政府的收支責任，保證各級財政支出數的完整性和客觀性。其三，增強專項補助的公開性，提高資金分配的透明度，確保各級政府和人民群眾的知情權。建立專項補助撥付分配公告制度，財政部門在下達指標文件時應將專款在分配情況作為附件予以公開，形成多層次的監督網絡體系，杜絕在資金分配過程中的"跑部錢進"、拘私舞弊、討價還價等現象，減少人情款，確保有限的資金用在最需要的地方。

　　資料來源：

　　1、丁文等《我國財政轉移支付法律制度之反思與重構》《財政與稅務》2005年第4期

　　2、宮曉霞《對我國政府間轉移支付制度的若干思考》《山東經濟》2005年第3期

　　3、高萍等《對完善我國轉移支付制度的探討》《財政與發展》2005年第3期

　　4、吳丹波《財政轉移支付制度須完善》《中國稅務報》2005年1月12日

　　5、宋超等《我國財政轉移支付規模問題研究》《地方財政研究》2005年第1期

　　注：首發于2005年9月20日

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