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1999年，財政部、國土資源部印發(fā)了《新增建設(shè)用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》；2002年發(fā)文，要調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費；2004年底發(fā)文，要嚴(yán)格用地審批，強化征收管理，開展清欠工作；2005年10月13日，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)文，要進行土地有償使用費征收管理情況專項檢查。
在上世紀(jì)80年代初，對外商的土地批租中征收過土地使用費。而相當(dāng)長的一段時期內(nèi)
，對內(nèi)出讓采取土地使用費還是土地使用稅的爭論甚為激烈，隨后還出現(xiàn)了年租制的提議。最終的平衡點落在發(fā)明了“土地出讓金”一詞。在《土地法》中規(guī)定，“繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地”，避免了可能引起的誤會。出讓辦法是有了，但是征收機制、征收標(biāo)準(zhǔn)、部門監(jiān)管和資金流向并沒有在《土地法》中明確，在一系列的法規(guī)、條例中也不盡完善，這就留下了打“擦邊球”的空子。
土地出讓金不是簡單的地價。對于住宅等項目，采用招標(biāo)、拍賣的方式，可通過市場定價，土地出讓金就是地價。可是對于經(jīng)濟適用房、廉租房、配套房等項目，以及開發(fā)園區(qū)等工業(yè)項目，往往不是依靠完全的市場調(diào)節(jié)，土地出讓金就帶有稅費的性質(zhì)，是政府定價。基準(zhǔn)地價系統(tǒng)是這些項目征收土地出讓金的基礎(chǔ)，但是，基準(zhǔn)地價全國不可能采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各省市自我定標(biāo)準(zhǔn)又會出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。2002年的文件中，對全國各省市分等定級，以此作為土地出讓金的征收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)論是全國欠繳幾百億。但是，毎個城市的地價在動態(tài)變化，即使是各城市的基準(zhǔn)地價已經(jīng)完善，恐怕也難以完全跟蹤地價的變化。
從土地出讓機制上來看，欠繳并不是開發(fā)商想賴政府的賬。一塊“毛地”成為“熟地”(凈地)之前，有一個漫長的開發(fā)周期。對于開發(fā)商來說，凈地出讓地價是最好的，可以避免動遷過程中的風(fēng)險，早出錢早了事。而政府承諾凈地出讓地價，則把風(fēng)險攬到自己頭上。近年來出現(xiàn)的土地儲備制度，也沒有完全解決這一難題。相關(guān)部門發(fā)文制止“零地價圈地”，恐怕也難以觸及這一現(xiàn)象的深層次根源。經(jīng)營性土地出讓中，“零地價圈地”實際上是“緩收地價圈地”，“零地價圈地”更多地來源于工業(yè)項目，但是開發(fā)園區(qū)等工業(yè)項目的主體是地方政府，自定高價、先期買地投入、上繳國庫，動力何來？
土地出讓金有30%上繳中央財政，但是中央政府通過土地出讓金獲得土地收益，與世界通行的做法并不一致。一些國家的政府以從土地中獲得房產(chǎn)稅為主要財政來源，但是房產(chǎn)稅主要由地方政府掌握。我國的土地出讓金上繳中央國庫，但中央政府對某一地塊的投入并不是直接的，地方政府對土地出讓金定價、監(jiān)管、催繳的熱情都會打折扣。
土地有償使用費的專項檢查也許能夠查出一大批欠繳資金，但可能也難以從根本上解決問題，因此，要徹底解決土地有償使用費難征收的問題，我們還有很長的路要走。
□陳則明(上海社會科學(xué)院房地產(chǎn)業(yè)研究中心副主任)
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