審計問責為何難以奏效

　　從2003年“6·23”審計報告到2004年“6·28”審計報告再到今年“9·28”第3號審計結果公告，可以說在披露的問題中，政府部門預算執行問題是非常重要的一部分。特別是今年“9·28”發布的第3號審計結果公告，披露了國務院32個部門預算執行出現的問題。據記者粗略統計，32個部門共涉及問題資金超過百億元，且無一部門“干凈”。

　　例如，民航總局私設“小金庫”，累計金額8784.33萬元；空管局違規購置辦公樓并轉

移資產，有關人員涉嫌私分公款。國家自然科學基金會1.1億元預算資金成為呆壞賬；對外投資開辦公司損失1190萬元。國家物資儲備局借出物資14.04億元逾期未收回；用儲備資金7600萬元購買股票；投資房地產等造成損失6287.85萬元；提供擔保造成直接或潛在損失5120萬元……

　　其實，每次

　　只查問題，難以追究責任。在連續2年3次，集中披露了中央政府部門的預算執行問題后，人們對此已顯露不滿，要求對有關責任人特別是有關官員問責的呼聲日益強烈。

　　說到責任追究，李金華審計長在今年“6·28”審計報告中就指出，“落實管理責任，對因管理不善造成的嚴重違法違規和重大損失浪費問題，要依法追究有關人員的責任”。

　　6月29日，在10屆人大常委會第16次會議的分組會上，人大代表的建議更是尖銳，代表們一致指出：“只有糾正得越快，國家的損失才能越小。”“對審計出的問題責任追究要到位，監督管理要到位，整改落實要到位。”他們同時發出建議：“凡是沒有認真整改的單位，要對領導人員進行責任追究�！�

　　就在

　　那么，責任追究到底難在哪呢？帶著這個問題，記者采訪了中國政法大學財稅金融法研究所所長、教授劉少軍及副教授楊萍。

　　本報記者 郄建榮 見習記者 劉洋

　　導致責任追究難有諸多原因

　　“沒有責任就沒有法律�！眲⑸佘妼τ浾哒f。

　　劉少軍認為，目前，我國對違反預算法的行為追究法律責任還存在很多問題。他把這些問題簡單歸納為兩個方面：一是我國的預算法規定非常籠統，因此法律責任很難細化；二是我國預算編制質量很低，使得修改預算成為經常性的行為，而預算法只規范重大的預算調整，一般性的預算調整根本未納入預算法調整范圍，因此對一般性的預算調整也很難追究法律責任。

　　劉少軍說，完善的預算法以及法律責任的追究是以清晰的財權、事權劃分為基礎的，而這些在我國還遠未實現。我國正處在改革過程中，國企改革的問題還沒有徹底解決，事業單位體制改革也還未結束，很多問題還是要靠財政解決。比如很多金融企業經營困難，由中央銀行再貸款，這本質上還是由財政解決。因此，現階段預算法律責任的追究是很困難的。

　　劉少軍認為，責任追究還存在深層問題。我國行政存在權責不清的問題，行政扮演著“救火隊”的角色，負責處理社會出現的各種緊急事態，因此它的資金使用不可能很死，而是很靈活的，這也是造成預算很難剛性化的一個原因。對于這些問題，此次預算法修改很難解決。

　　問責規定僅三條且未落實

　　楊萍也向記者談了她的看法。

　　她說，預算法有關法律責任的規定僅有3條，即第73條、74條和75條。楊萍說，就是這3條規定也從未落實過。

　　她對這3條規定逐條進行了分析。

　　楊萍說，第73條規定的是違反預算調整相關規定的法律責任，從邏輯上推理，我們先看有關預算調整的規定是否合理�，F實中，無論中央預算還是地方預算，年年都有調整，而這些調整大都沒有依法進行，擅自調整預算的數目太多了，擅自調整預算的政府部門也太多了。最終結果就是“法不責眾”。

　　她認為，“法不責眾”的主要原因在于法本身。她說，我國預算法從整體上看，太粗線條了，預算本身的質量很低，因此每級政府在執行預算的時候都不斷變更，預算是經法律批準生效的，但現實中有那么多人不尊重預算，就應該對法律進行反思了。

　　第74條規定的是擅自動用或挪用國庫庫款的行為，現實中也是發生的多，處罰的少。

　　第75條的規定與2000年開始的部門預算改革不符，已經滯后了。

　　楊萍說，現實中大量存在隱瞞預算收入的情況，在一定程度上與我國的財政管理體制相關。我國現行的財政返還制度很不規范，返還的數額以1993年的數據為基數，并未認真考察預算單位具體的情況，導致很多地方政府隱瞞預算收入。因此，預算法的問題并不單純是預算法本身的問題，它跟整個社會制度都有關系。

　　楊萍建議說，實際上，預算法每規定一個條文，都應該有相對應的法律責任規定。比如，預算管理職權問題，預算法規定了各機構的管理職權，但在法律責任部分對不正當行使預算職權的行為并沒有相關規定。

　　刑法相關規定仍是空白

　　劉少軍特別談到，對于預算法律責任的追究，我國刑法也沒有相關規定。他明確表示，對于那些給國家財政造成重大損失的行為，應該追究有關責任人的刑事責任。

　　楊萍也認為，預算法有關法律責任的規定，責任形式太輕了，3條都是僅僅規定了行政責任，刑法上也沒有規定違反預算法的刑事責任。因此，違反預算法的行為，最高責任就是行政責任，處罰過輕，規定太空泛，不具體。

　　針對“9·28”第3號審計結果公告，楊萍說，它所反映出來的問題，有一些我們可以在預算法中找到處罰依據，如擅自動用國庫庫款、未經批準變更預算等等。但是，還有一些問題，我們不能在預算法中找到處罰依據，比如，預算資金未細化到具體單位和項目。有些部委在實行部門預算改革后，它們一方面作為中央部門，有自己的部門預算，另一方面

　　專家提出，除了在修改預算法時，進一步細化、明確責任追究的條款外，還應在刑法中增設違反預算法的罪名，規定違反預算法的刑事責任，這樣才能從行政、刑事上制約、遏制違反預算法的行為，并最終讓嚴重違反預算法者受到刑事追究。

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