政府間轉移支付

　　Sally Wallace 美國佐治亞州立大學經濟學教授

　　一、簡介

　　1.如何設計中央政府向地方政府進行收入分配的體系，的確是件復雜的事情，它需要政府做出許多決定，而這些決定又是和政府在財政分權、財政均等化以及宏觀經濟控制等

目標中究竟想實現什么直接相關的。

　　2.協調支出需求和收入分配，使二者能相互對應，這在轉移支付體系的設計中是最基本

　　的問題。如果地方政府本級收入加上從其它收入中分享的部分，仍不能滿足該地方政府的支出需要，那么中央政府是否應負擔起彌補這部分財政赤字的責任呢？如果某些地區相比其它地區而言，自然資源比較貧乏，稅收基礎薄弱，那么中央政府是否應致力于去縮小這種地區間的差異呢？中央政府是否應支持和保證各地方政府最低水平的支出需要，或者是達到各地之間基本一致的公共服務水平呢？在上述的任何一種情況下，如果答案是肯定的，那么緊接著的問題便是中央政府如何去實施這些再分配。

　　3.本文的全部章節結構是這樣的安排的：在本節中，主要指出關于政府間財政關系實踐中的一些問題和觀點；第二部分主要討論從世界范圍內探討一下政府間轉移支付的理論；第三部分以哈薩克斯坦做為案例，來分析一下如何做出政府間轉移支付體系的選擇。

　　二、世界范圍內看政府間轉移支付

　　4.對于世界上任何一個國家而言，如何去提高各個地方政府的財政能力，以保證其各自的支出需要，都是政府間財政關系體系設計中的中心問題。各級地方政府實現其財政能力的形式之一便是稅收分享。但是，無論哪種稅收分享的方案；都將使某些地方政府相較其它地方政府而言，由于財政能力較弱，從而無法達到“充分”的公共服務水平。此時，中央政府給予地方政府轉移支付的意義就在于，從財力上支持那些收入不足的地方政府，以滿足其最低水平的支出需要。

　　5.如上所述，政府間轉移支付就是從中央政府到地方政府的收入轉移。用于轉移支付的資金，既也可以是來自于某一種特定的收入，也可以是其它多種中央政府收入的特定組合。從這種角度上來看，前蘇聯的關于個人所得稅的處理方法可以被視為轉移支付體系中的一種形式，即個人所得稅的收入由中央政府全部轉移給地方政府，但是稅率和稅基則由中央政府來制定。目前，在許多轉軌中的國家，補助金體制也是一種政府間轉移支付的形式，這種形式更多是沿襲著西方各國目前的轉移支付體系的思路而展開的。在本部分的其余章節里，我們將分別討論各種政府間轉移支付制度的理由，并將各個國家的一些經驗，擇其要點加以陳述。

　　三、政府間轉移支付的原因和目標

　　6.建立政府間轉移支付體系的三個基本原因如下：

　　7.原因之一：部分地方政府的財政能力非常低，在平均的稅收努力下，所獲得的收入并不足以去滿足最基本的公共服務的支出需要。這些地方財政能力的不足，可能是由于自然資源的貧乏，也可能是以前政府所制定的政策的效果所致，還可能是因為特定的環境下促使了支出水平的上漲。而無論各地方政府財政能力如何，中央政府都應保證所有的公民，不論他們居住在哪個地區，都能享受到基本的公共服務水平。正是為了使各地方政府都能達到基本的公共服務水平，從而奠定了中央政府應實施轉移支付的第一個基本理由。

　　8.原因之二：提供公共物品中存在的外部性，會導致公共物品的供給不足。比如說教育，因而中央政府必須通過轉移支付體系來尋求擴大這部分公共物品供給的途徑。

　　9.原因之三：地方各政府在財政支出和投資中有其優先和側重，而這與全國范圍內通盤考慮的投資側重，以及投資項目的篩選標準可能會有所矛盾。不過，中央政府可以通過轉移支付體系來保證當二者存在矛盾時，能以國家整體的利益為重。此外，一個正確有效的一政府間轉移支付體系還有助于地方政府去盡力增加本級收入(這是在地方政府擁有一定的收入增長自主權的情況下)。

　　10.通過上述三點理由的闡述，我們可以明確這樣一個認識，即轉移支付體系的設立必須與政府的總體目標相一致。一般而言，政府的總體目標主要有：宏觀經濟穩定、均衡，有效地執行預算程序，以及財政分權目標和其它政治目標。世上不存在一種“完美無缺”的轉移支付體系。某些轉移支付制度給予地方政府很大程度的確定性和保證，從而促進了地方政府財政計劃的有效實施，但同時這種制度又降低了中央政府在實現宏觀經濟目標中的靈活性；某些制度保證了各地方政府支出上的均等化，卻抑止了地方政府組織收入及新投資的積極性；與此同時，某些制度中內含著各種精確復雜全面的支出需求的核算方法，但卻需要為此付出高昂的管理成本。于是，中央政府必須決定哪些利益是最重要的，哪些成本能更容易降低，以便在對地方政府的轉移支付中選擇不同的方法途徑。

　　11.從各國經驗看，轉移支付體系的主要目標如下：

　　12.目標之一：糾正或調整地區間縱向失衡；

　　13.目標之二：糾正或調整地區間橫向失衡；

　　14.目標之三：糾正或調整與公共物品提供相關的外部性；

　　15.目標之四：使地方政府的支出與中央政府的目標協調一致；

　　16.目標之五：刺激地方政府努力增加本級收入；

　　17.目標之六：為中央政府實現其宏觀經濟的穩定政策提供足夠的彈性。

　　18.明顯地，任何一個政府都不能期望在一種轉移支付體系中實現上述所有的目標。對于中央政府來講，建立與其政府間關系相關的政策目標，以及決定哪些目標是最重要的，這二者具有同樣重要的意義。而且，中央政府必須現實地認識到，哪些目標可以依靠轉移支付體系來達到，哪些目標最好借助于其它財政工具來實現。在以下的文字中將會更詳細地描述一下政府間轉移支付體系的目的。

　　19.縱向失衡。這種失衡是由于地方政府所承擔的支出責任與它們的收入能力不相匹配所造成的。修正這種失衡即成為轉移支付制度的一大目標。對于這種糾、向失衡的衡及，需要估計出各地方政府實際的支出需要以及實際的收入增長能力。指標顯示，由中央政府來提供足夠水平的公共服務所需的成本與由地方政府來承擔所需的成本是不一致的。在實踐中，對于實際支出需要的衡量，任何一個國家都尚未達到完善的狀態。造成這種情況的部分原因是由于許多資料數據無法獲得；部分原因是中央政府難以確定什么是“足夠水平的公共服務”；還有部分原因是因為支出的安排通常是不透明的。

　　20.目前已發展起一些關于財政失衡的粗略指標。世界銀行推薦的指標是財政支出自給率，即本級收入占本級支出的百分比。如果相對于地方政府本級收入而言，地方政府的支出水平相當高，則意味中央政府給予地方政府數量可觀的轉移支付，因而相對來說縱向失衡可能要嚴重一些。相反地，如果相對本級收入而言，地方政府的支出水平比較低，則意味著地方本級收入能滿足本級政府支出需要，因而縱向失衡可能要少一些。

　　21.在聯邦制國家中，以美國為例，州和地方政府所有收入的22%左右是以聯邦轉移支付的形式獲得的。這個比例與大多數社會主義國家中約90%的比例相比，要少得多。

　　22.除了關于收入支出的衡量問題以及支出安排的不透明以外，在大多數國家仍有縱向失衡，而且轉移支付通常是用來彌補這部分缺口的。一些轉軌中的國家，在安排支出時沒有賦予地方等量的收入能力，這應是這些國家明顯的不足之處。在財政實踐中，許多國家都存在著相當高水平的縱向失衡，從而迫切需要轉移支付體制去解決縱向失衡問題。政府間收入的轉移通常通過以下幾個方式來實現：新的稅收分享制度，補助金制度等。

　　23.顯而易見，糾正和解決縱向失衡是轉移支付制度的一個正確目標，但問題是，這樣做需要付出成本和代價，尤其是需要以犧牲地方政府自主權為代價。如果縱向失衡嚴重，而且對于縱向失衡的解決主要是通過轉移支付，那么地方政府就會對中央政府的收入形成依賴。而如果對于縱向失衡的解決是通過提高地方增加本級收入的能力的話，那么地方政府的財政自主權就會因此而加強。

　　24.橫向失衡。這種失衡是由于各地方政府間收入增長能力與支出需求存在差異而造成的，糾正這種失衡是政府間轉移支付制度的另一大目標。在轉移支付制度中，橫向均衡的目標是減少富裕和貧窮省份之間的財政差異。橫向失衡的存在與縱向失衡的存在沒有必然的聯系，如果存在橫向失衡，那么無論縱向失衡是否存在，都要求在地區間進行收入的再分配。

　　25.在很大程度上，各地區收入能力的差異是不可避免的，而且經常是差異巨大，以致于幾乎難以修正。同樣地，各地區支出需要也存在著迥然的差異。造成支出的差異可能是多種多樣的原因，如城市化的比率，地理特點，對貧困人口的救濟，大型基礎設施待建等。一般認為政府間轉移支付是解決這種地區間財力差異的一種有效財政工具。問題在于，如何去衡量與評判差異的大小，以及如何利用這種工具去解決這種失衡。

　　26.差異的衡量。在任何一種政府間財政關系的格局中，總有一些地區，由于它們所處的地理位置、歷史和規模等原因，而比其它地區要收入貧乏。若考慮到這些地區的貧困人口以及新增投資的需要的話，這些地區的財政收入問題將會更加嚴重。這些財力的差異在理論上探討比較容易，因為這些差異基本上是顯而易見的。困難在于如何去衡量這些差異。支出需要本身就是個難以界定的概念，而且對于不同地區來說，提供相同的公共服務，其成本也會有所不同，而這種不同也難以頑責地方財政能力也是一個復雜的慨念.它的內涵取決于許多方面，如地方經濟的結構，該地區可獲得的特殊補貼，國家關于物價及貿易控制方面的政策，以及地方稅收管理部門的效率等。

　　27.幾乎沒有哪個國家能肯定地說他們能精確地衡量這種差異，也幾乎沒有哪個國家能拿出客觀的衡量結果去指導建立轉移支付的公式。大多數國家一方面以人均收入指標失衡量該地區的貧富狀況、另一方面詳盡細致地計算對于各種各樣特定服務的支出需要，例如：公路里數，貧困線下的人口，住房短缺情況等。

　　28.什么樣的均衡是R想的？表面上看，大多數國家都應該力圖去減少橫向失衡。但實際上并沒有明顯的證據能表明哪些國家有著橫向均衡化的支付體系。Bahl于1995年表明，在美國，俄羅斯及中國，轉移支付都并不是均衡的。

　　29.實際上，一個財政轉移支付制度的設計能決定這種制度可以在多大程度上糾正橫向失衡。在財政分權基礎上的分稅制，客觀上就與橫向均衡是相反的，因為這種制度允許富裕省份相對來說有更多的收入。所以，當我們發現大多數社會主義國家并沒有消除橫向失衡時，就不值得奇怪了。如果我們能夠找到一個衡量需要的客觀指標，那么以需要為依據所進行的收入分配就是均衡的。通常，各國都借助于一些可明確衡量的數據，如人口等，來做為衡量需要的指標，但這些指標實際上并不能與支出需要完全相關。

　　30.什么是均衡？中央政府必須決定，是否是要實現各地區公共服務提供中的均等化，如果是，那么又是在多大程度上的均等。例如，是否是應該保留地方政府的偏好，以便于它們能自主決定提供什么樣水平的公共服務？如果基于各地方政府都能依據“同樣的結果”來提供公共服務的理論基礎上，那么這些偏好應該予以尊重。這些同樣的結果可以是下列中任何一項，每一項都對應著一種轉移支付類型。

　　同樣的納稅購買力。這意味著，不論在任何地區，每個納稅人每一美元都能購買到相同水平的公共服務。

　　同樣的稅收努力結果。這意味著，在不同的行政區域內，同樣的稅率能夠征得同樣的稅收。

　　同樣的稅收努力能帶來同樣的公共服務水平。這意味著，二者之間是相互關聯的，如果同樣的稅收努力結果首先達到了，那么緊接著就能實現均等化的公共服務。

　　31.解決各地方政府之間的橫向失衡問題的最佳途徑是通過公式化的轉移支付，因為這種轉移支付能最恰當地從實質上解決這種失衡。

　　32.外部性。對于各地方政府支出責任的劃分并不能同時保證公共服務能有效供給。且不論各地方提供公共服務的能力如何，只要公共服務存在著明顯的外部性，那么各地方政府就不會對提供公共服務抱有積極的態度。因而中央政府可以通過給予地方政府附加的資金，或者提供對于基本需求間接資金支持上的激勵等，來實現在一更充分水平上的公共服務的提供。

　　33.為什么分散支出權力能導致公共服務的提供不足呢？因為地方政府總是更樂于去提供那些僅有益于轄區公民利益的服務，或那些有益于地方經濟的服務。而且，政治家們總是更傾向于去提供那些有益于他們的選民的服務。但這樣做，會使那些關系到地區間或國家范圍內的公共物品供給不足，同時由于某些服務過度提供，會使得提供公共服務的總體成本增加。我們可以設想這樣一些情況：教育投資過少，人口控制乏力，投資本城市樓堂館所而不是跨區域的

　　34.在發達國家，上述的轉移支付往往針對于環境保護，公共醫療衛生及對貧困人日的教育服務。而在轉軌中國家及發展中國家，這種轉移支付往往針對面更寬一些，但也有些是特別針對于醫療衛生、教育、運輸和基礎設施的。

　　35.中央政府經常是通過轉移支付來試圖減輕公共服務外部性所帶來的影響，從而鼓勵增加一些特定的公共物品的提供。一些針對于降低特定支出成本的補助，將有助于增加這些服務的提供。這些補助的確定。有賴于這些公共物品的需求彈性以及地方政府擴大供給的能力。在依靠轉移支付去解決公共物品提供中的一大棘手的問題在于，公共物品的外部性難以衡量。因而，在轉移支付具有非常特定的意圖時，可能會產生意想不到的結果。

　　36.使地方政府的支出與中央政府的目標一致。地方政府可能不關注或不那么關注長期的支出目標，這有別于中央政府。例如，地方政府可以依照短期需要，做出一種過一天算一天的支出安排，而不用考慮基礎設施。但中央政府則不然，他們必須對于長期的開支及投資有明確的計劃。因而政府間轉移支付將成為協調這種差異的有利工具，且這樣做，也就不再必然地要求各地方都以中央政府的水平來承擔支出責任。

　　37.對于轉軌中的國家，使各級次的政府支出能夠相互協調是一個特別重要的問題，它的成功與否往往能致命地影響到國家經濟的穩定。從計劃經濟轉軌到市場經濟，這些轉軌中的國家普遍都面臨著公共服務提供嚴重缺乏的問題，從而增加了他們在勞動力及工業方面與國際市場競爭的壓力。對于這些國家而言，如果中央與地方政府間的支出政策缺乏有效協調，那么將很可能阻礙這些國家的經濟朝著穩定的、以市場為中心的方向健康發展。例如，政府的投資對于支持私有化以及出q市場的拓展將起到決定作用。

　　38.政府間轉移支付制度是一種既能有效協調政府間支出水平，又能保存地方政府自主權的政策體系。通過成本補償性的轉移支付，中央政府能鼓勵地方實現各種不同的投資，且不會阻止地方政府使用本級收入去完成自己的投資。反過來，通過印度尼西亞的教訓我們可以看出，如果中央政府投資進行的項目沒有地方的配套投入，那么地方政府將不愿意為這些投資項目提供相應的經營管理和維護。

　　39.稅收努力的激勵。一些轉軌中的國家利用補助金體制去彌補地方政府預算收支的差額。這些制度通常并不同時鼓勵地方政府去增加他們的稅收努力。在一些西方國家，卻可以明確地看到，中央政府更側重于鼓勵地方政府提高收入的自主性，而不是依靠中央政府直接的收入轉移。

　　40.實際上，幾乎所有一般性轉移支付都能對地方政府的稅收努力起到消極影響。如果地方政府的收入與支出的缺口，能自動地被中央政府彌補，那么地方政府將很少再有提高他們本身收入增長能力的動力。不止一次，這種類型的轉移支付消蝕了地方政府加強他們自身稅收管理的積極性和動力。

　　41.有效設計的轉移支付制度是這樣一種情況，一方面它能有助于地方政府實現他們合理的支出水平，另一方面又能提高地方增加收入的自主性。在一些轉移支付制度中，通過對稅收努力的增加提供獎勵，同時對于缺乏稅收努力的地方政府則給予罰款，來刺激地方政府的主動性。盡管這種制度并未被明確地證明是成功的，但仍有許多種方法在這種思路的指導下被嘗試使用。一些國家試圖去將稅收努力直接地做為轉移支付計算公式的考慮因素，越高的稅收努力，越多的分配數額。印度實行的就是這樣一種制度。一些國家試圖使用成本補償做為刺激稅收努力的手段，例如，地方政府必須有一定數量的配套資金，這樣才能有權獲得中央政府的轉移支付。在后面的這種途徑下，存在這樣的問題，即地方政府預算資金本身是有限的，當地方為了醫療衛生或

　　42.財政政策的彈性。轉軌中的國家及一些發展中國家往往對于經濟沖擊缺乏承受力，而且在很多時候，他們的經濟都是不穩定的。他們所面臨的困境不僅僅是為地方政府提供一個收入基礎，而且還必須調控好財政政策的各項工具。此時一個有效的轉移支付制度應該是這樣一種折衷，即中央政府控制著收入規模并將它們分給地方政府，在緊急的時候，中央政府有權自主決定削減這種分配數額。

　　43.一些國家創造并實施了這樣一些轉移支付體系，當宏觀經濟出現困難時，中央政府有權自主地限制流向地方政府的資金數額。俄羅斯、孟加拉國、菲律賓及美國都是這樣的例子。這樣的解決途徑所存在的問.題是，它使得地方收入的確定性打了折扣，因而也進一步使得地方財政計劃和地方政府的自主權受到了制約。

　　44.目前還存在著許多關于轉移支付制度設計中的替代方案，每種方案都是針對于政府間關系的特定目標而設計的。在所有的各種方案中最基本的區別在于公式化的轉移支付(formula-type grants)與專項轉移支付(ad hoc grants)之間的差別。專項轉移支付對于滿足中央政府的調控意圖來說有非常特殊的適用性。-一項專，項轉移支付的實施中，中央政府可以決定支付的數額，以及這部分數額如何在各地方政府之間進行分配。不需要客觀的指向，中央政府就可以重新安排支付的水平和方向。這種支付方法的優點在于，給予了中央政府最大程度的靈活性，從而能使中央政府有能力去制定和執行宏觀經濟穩定政策，去直接投資于那些他所選中的項目和地區。它同時也賦予了中央政府在另一方面的最大的靈活性，那就是決定什么水平的橫向失衡和縱向失衡是可以容忍的。但這種支付方式不能給予地方一塊確定數額的收入，因而地方政府難以去計劃自己的資金的使用。這樣會導致地方政府迫于壓力所致，更傾各于做出短期的決定，不愿意投資，并且傾向于做出消費的決策。

　　45.公式化的支付的設計中可以包括或考慮到各種特定的標準。人口、收入能力。財政努力、支出需要等通常都是需要考慮到的因素。一旦公式被確定下來，它就可以年復一年地用以客觀地從中央到地方政府分配資金。這種體制相對于專項支付體制而言，對于地方政府有了更多的透明性。正是由于這個原因，一般都認為公式化轉移支付要優于專項支付體制。

　　46.公式化轉移支付制度所可能包括的類型如下：

　　彌補收支差額的利、助。這種補助主要是用以彌補地方政府收入和支出需要之間的差額，在前蘇聯的一些國家中，這種補助很普遍。這種補助相對來說給予地方政府較少的自主權并且不鼓勵地方去提高其財政能力。

　　一般性轉移支付(無條件轉移支付)。這些補助在給予地方政府時并不附加任何使用上的要求。它有效地實現了中央財力向地方的轉移，而且這部分資金可以由地方任意使用。在一些時候，地方政府會因為一般性轉移支付而減少稅收，因為一般性轉移支付會有效地導致公共部門和個人消費的增加。一般性轉移支付并不能保證地方政府在執行支出政策時，一定獲得自主權的增加。

　　特殊目的轉移支付(有條件專移支付)。這種補助只是針對于某項特定的支出，因而其適用性也是與那項特定支出相聯的。有條件的轉移支付能增強中央政府支出政策的力度，而且能在一定程度上干預地方政府的自主權。

　　無配套資金要求的轉移支付。這種補助介于有條件和無條件之間。獲得這種補助，并不需要地方政府有相應的配套資金。在這個意義上，這種補助做為地方政府的收入來源，可以被視為無條件轉移支付。

　　有配套資金要求的轉移支付。這種補助更多地是適用于特定的支出目的(有時它們也作為成本補償性轉移支付來使用。Bahl, Linn, 1992)在這種情況下，地方政府需要提供一個既定百分比的自有資金相配套，才能獲得這項補助。這種補助強制地方政府分擔支出責任，從而有利于增強地方政府的支出效率。這也可以發生在地方政府分享中央政府的公共服務的“定價權”時。相對低的價格可以促使在既定的公共支出水平上更多地產出，當中央提供了相應的補助時，配套資金也將會產出更高水平的公共服務(如在外部性中所講的情況)。

　　47.最后，中央政府可以在提供轉移支付的期限上有所選擇，即不明確期限和明確期限。前者中，中央政府給予地方政府補助的時間是不確定的，它隨著中央政府預算情況的變化而變化。這種類型的補助往往是針對于那些具有較高優先權的支出，如教育。這些支出需要是迫切而關鍵的，而且這種需要是持續性的，一次性的支付并不能保證滿足這部分支出需要。這種沒有明確期限的補助降低了地方政府在安排支出時的計劃性，因為這種支付方式使得地方政府對于在某個時間段能否獲得資金缺乏保證。而后者，明確期限的支付在這方面則給予了地方相當大的確定性。

　　注：本文首發于2004-10-18

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。