財政轉移支付是國外解決地區差距通行做法

　　地區經濟發展不平衡作為一個客觀的經濟與社會現象，具有一定的普遍性，發達國家和發展中國家概不例外，區別只是這種差距的程度、產生的原因、治理時機的掌握和政策措施的著力點等有所不同。在解決地區差距過程中，一些國家采取了一系列有效的宏觀政策和措施，積累了豐富的經驗，其中有許多是帶有規律性的東西，對我國解決地區差距問題是大有裨益的。

　　一、國外地區差距的基本情況及其解決的宏觀對策

　　對地區差距，目前尚未有統一的衡量標準，大家一般是從不同的角度和方面去認識和把握的。對于各個國家地區差距的基本情況，由于計算口徑、指標選擇和區域劃分單元的不同，客觀上存在一定的差異，我們不能把它絕對化，只能大概折射出這種差距的程度和趨勢。一般認為，在發達國家，美國的地區差距較大。在發展中國家，前南斯拉夫的地區差距較大。在解決地區差距時機的選擇上，雖然各個國家的情況不盡相同，具體掌握上有所區別，但從經濟發展過程和水平看，大致也有一個量的參考尺度和標準。一些發達國家在實施國民經濟區域均衡發展戰略或政策時，其人均GDP一般都在500美元以上。1933年，美國成立“田納西河流域管理委員會”時人均GDP也超過500美元；1992年英國設立“工業遷移局”時人均GDP也在500美元以上。

　　各國在解決地區差距時所采取的宏觀政策主要有以下幾個方面：

　　1.把解決或縮小地區差距作為明確的區域政策目標。各國在解決地區差距過程中，大多都把縮小地區經濟差距作為區域政策或國家政策的首選目標或主要目標。美國政府是在本世紀20年代之后開始對區域發展進行干預和采取措施的，其區域政策一開始就把促進落后地區的自然發展，縮小收入和生活水平在空間上的差距作為主要目標。從60年代開始，日本也是把促進地區間的均衡發展，消除經濟布局中過密和過疏問題，縮小經濟活動的地區差異作為區域政策的主要目標。意大利、巴西等國家也把促進落后地區發展，縮小地區差距，保證國民經濟的協調和均衡發展，作為一個時期區域政策的目標。

　　2.對落后地區實行政策傾斜和經濟扶持。這些政策涉及財政、稅收、金融和投資等各個方面，包括實施財政補貼、稅收減免、貨款優惠、貸款擔保及加大投資和提供信息服務等。

　　實行規范的財政轉移支付制度是各國解決地區差距的通行做法，也是各國縮小地區差距、實行地區公共服務水平均等化最基本的手段。美國財政由聯邦、州和地方三級獨立財政組成。在美國，許多公共服務項目如教育、公共衛生和道路建設主要是由州和地方政府承擔的。在這方面，聯邦政府以其所集中的財力通過轉移支付的形式對州和地方政府給予財政補助，以增強州和地方提供公共服務的能力，平衡各地區的公共服務水平。一般來說，聯邦政府要把財政支出的10%左右用于補助州和地方政府，其中大部分撥給了落后地區。德國聯邦政府把財政支出的20%用于補貼低于各州平均水平的窮州。日本政府直接用財政轉移支付和稅收調節來提高落后地區的財政能力。這主要是實行交互地方稅制度，用中央財政下撥給地方財政的稅收以補地方自主財源的不足部分，以此來縮小地區間人均財政支出或人均公共支付的差距，效果十分明顯。1989年高收入的東京地區財政能力指數為1.527，低收入的四國地區為0.25，前者是后者的6.1倍。實行財政轉移支付后，東京地區財政能力指數仍為1.527，四國地區則提高到1.032，前者只相當于后者的1.5倍，兩者的差距大大縮小。另外，日本政府還在金融體系內專門設有面向落后地區經濟發展的開發公庫。

　　為搞好財政轉移支付，各國都非常重視財力的集中，保證國家掌握足夠的財政收入。其具體做法，一是中央政府多收一塊，保證其財政收入占政府全部財政收入的比重大于地方政府財政收入的比重。如法國政府將100%的增值稅掌握在中央手里。1992年，美國聯邦、州和地方三級財政收入占全國財政收入的比重分別為57%、26%和17%。二是中央政府從富裕地區多收一點，即中央政府通過所得稅和增值稅等稅收手段從發達地區或高收入地區多集中一點收入。

　　在促進區域經濟協調發展時，各國都對落后地區采取稅收優惠政策。20世紀50年代中期至70年代中期，意大利為推動南方地區經濟發展和工業化進程，制定了到南方新辦工廠給予10年免征利潤所得稅的優惠政策(當時的利潤稅率為28%-36%)，以鼓勵企業家向南方投資。美國聯邦政府為鼓勵資本向落后地區流動，還專門擴大了州和地方政府的稅收豁免權。同時，美國還實行能自動調整地區收入差距的累進稅制。法國則在洛林、諾爾一加萊兩個重點地區實行“無稅特區”，即到這兩個地區投資辦廠創造就業機會者，除3年內免征地方稅、公司稅和所得稅外，還免征勞工稅名種社會雜稅和分攤。

　　對落后地區工業的發展進行扶持，也是一些國家解決地區差距的重要做法。在這方面，意大利較為典型。其具體做法：一是直接增加對工業的投資。如1966-1970年，政府設立的“南方公共事業特別工程基金局”投入南方工業部門的資金占總投資的比重由1951-1955年的9%提高到63%。1976年至1984年，為扶持南方企業的發展，國家共向南方撥款34萬億里拉。二是對國有企業的投資進行地區比例調控。政府規定，國家參與制企業向南方的投資必須占工業投資的相應比重。三是對投資者給予政策優惠和經濟扶持。政府對到南方興辦工廠的投資者給予特殊的優惠和資助，規定南方新建企業、擴建或改造老企業，給予占固定資產投資總額40%的優惠貸款，利率為普通利率的30%，期限為15年。此后又進一步規定，對于設備更新和進行結構改造的企業給予投資總額70%的優惠貸款，并減少南方企業的增值稅和法人所得稅。美國、英國等國家也通過采取補貼的形式對落后地區的企業進行援助。美國聯邦政府為支持落后地區的經濟發展，對在經濟開發區投資且符合條件的項目提供大約40%的投資補助。英國政府自1984年起對受援地區內的公司。每創造一個就業機會補貼3000英鎊，并對落后地區實行多種形式的資本補貼。

　　在政府扶持方面，有些國家還注意保持國內市場的統一和有關政策的協調。如美國以法律的形式禁止各地區限制商品流通和要素流動，規定各地區不得槁“‘諸侯經濟”，以促進地區經濟的一體化。這些政策措施對促進落后地區的發展，都起到了非常重要的作用。

　　3.對重大開發性項目進行直接投資和建設。在落后地區的開發中，有些國家除了實行財政、稅收政策扶持外，還對一些急需辦而地方又無力辦的大型開發和建設項目進行直接投資。如從30年代開始，美國聯邦政府曾直接投資建設了落后地區三大開發工程和項目。一是從30年代至80年代末的田納西河流域工程，二是從60年代初實施的阿巴拉契亞區域開發工程，三是哥倫比亞河的水電建設和流域開發。對三大工程的開發建設，聯邦政府投入了大量的財力，僅阿巴拉契亞區域開發，到1981年國家就投資了楊億美元。巴西政府在開發北部亞馬遜地區中，對具有戰略意義和長期效益的重點項目也進行直接投資和扶持，并為此專門設立了“亞馬遜投資基金”1958年以來，意大利政府把其采購資金總額的30%投向了落后的南方地區。

　　4.幫助落后地區進行基礎設施建設。這些基礎設施包括高速鐵路、普通鐵路、高速公路、大型航港、大型水利設施、防洪設施、重要橋梁、港口、通訊設施、電力和水力設施等。50年代初，意大利政府曾撥專款用于落后地區――南方的鐵路、港口、水電等基礎設施建設。據統計，1950一1957年，意大利政府所屬的“南方公共事業特別工程基金局”用于鋪設供水管道，修建公路、鐵路、港口等基礎設施的資金占該局直接投資的50%以上。根據日本企劃廳計算，1980年日本用于基礎設施建設的公共投資占地方政府支出的比例，全國平均為9%，低收入的北海道地區為17%，東北地區為14.7%，北陸地區、中國地區和九州地區分別為12.4%、12.6%和12、0%。日本政府不但注重落后地區的交通通信、電力等生產性基礎設施建設，而且還注重生活及文化性基礎設施建設。美國政府在落后地區的開發建設中，也十分注重水、電、路等基礎設施建設，30年代所實施的田納西河流域開發工程以及其他工程，實際上主要是改善基礎設施條件。

　　5.鼓勵和支持社會各方面參與落后地區的開發和建設。50年代中期至70年代中期，意大利政府為推動南方地區經濟的發展和工業化進程，特制定優惠政策鼓勵企業家以及社會各界向南方投資。一是對到南方投資辦廠者除實行貸款和利率優惠外，還實行稅收照顧和經濟資助，包括免征所得稅10年，廠房建設經費由政府補貼25%，機器設備購置由政府補貼10%。二是規定國家參與制企業須將其工業投資總額的40%和新建企業投資的60%投向南方。1967年，巴西政府為鼓勵社會各方面到落后地區投資開發，曾在北部亞馬遜地區的瑪瑙斯建立起自由貿易區，規定在特區內設廠的私人企業10年內免繳所得稅，用于擴大再生產的進口商品免交進口稅，從國內其他地區購入的消費品和材料免交商品流通稅。通過政策吸引巴西各地的私人企業和來自美國、日本、荷蘭等國家的外商紛紛在特區投資辦廠。

　　6.促進人口和勞動力在地區間合理流動。利用市場機制，建立國內統一大市場，促進要素特別是人口和勞動力的流動，也是歐美各國和一些發展中國家縮小地區差距所采取的重要手段和措施。這種流動包括兩種形式：一種是人口從落后地區向發達地區順向流動和遷移。二戰后，法國就曾經有過這種流動。通過落后地區人口遷出和減少，使得人均收入水平相對上升，與發達地區的相對差距縮小。另一種是人口從發達地區向落后地區逆向流動和遷移。美國歷史上解決東南部地區的發展中曾有過這種流動。目前，印尼也在通過這種逆向移民方式解決地區差距，它主要是由經濟發達的爪哇島向外島移民。近20年，其移民總量已達400多萬人次，政府的長遠目標是移民2000萬人。

　　7.加強對落后地區的教育投資，為其經濟發展提供必要的人力資源。在這方面，美國等國家的經驗可資借鑒。60年代，美國聯邦政府為縮小南部地區與北部地區經濟社會發展水平上的差異，盡快振興南部經濟，滿足南部落后地區對人才的需求，大力增加對南部的教育投資，以推動教育事業的發展。這期間，其人口不到30%的落后地區所得到的聯邦教育支出占聯邦支出的45%。聯邦政府大量的教育投資為縮小落后地區與發達地區之間的經濟發展差距提供了重要的人力資源。8.建立健全落后地區開發和管理機構。為加強區域政策的制定，加強對經濟活動的干預，保證區域政策的有效實施，許多國家都設有專門的針對落后地區開發的區域經濟管理機構。這些管理機構，有的除負責制定有關政策和進行區域管理外，還負責制定地區綜合開發計劃、籌措開發資金和進行基礎設施建設。1933年，美國政府根據“新政”中的有關法案所成立的“田納西河流域管理局”就是一個直屬聯邦政府的、擁有對該流域經濟活動進行直接干預的權力較大的政府管理機構。1950年，意大利政府在其南方的開發建設中，專門成立的“南方公共事業特別工程基金局”也是一個管理協調機構。1984年該局的使命完成后，意大利政府又設立了促進落后地區經濟社會平衡發展的新的特別干預機構――南方發展促進公司及其他有關促進公司。德國從聯邦政府到地方各級政府都沒有專門負責區域政策的委員會。從80年代開始，巴西政府也先后在落后的東北部、中西部和亞馬遜三個地區設立開發署、專司落后地區的經濟開發和管理。

　　9.實行區域開發政策的法律化。為保證有關政策的落實，保持政策的穩定性和連續性，許多國家都把解決地區差距的區域政策上升為法律法規，通過法律法規的形式體現出來。在這方面，德國、美國等國家較為典型。如德國《聯邦基本法》規定，聯邦各地的發展和居民生活水平應該趨于一致。《聯邦空間布局法》規定，聯邦領土在空間上應該得到普遍的發展。《聯邦改善區域結構共同任務法》規定，聯邦和州共同出資(各出50%)對落后地區的開發給予補貼。

　　60年代以來，美國政府也通過制定一系列法案來解決地區差距，促使區域經濟均衡發展，如1961年制定了《地區再開發法案》，1962年制定了《人力發展和訓練法案》和《加速公共工程法案》，1964年制定了《經濟機會法案》，1965年制定了《公共工程與經濟開發法案》和《阿巴拉契亞區域開發法案》等。

　　從總體上看，各國區域政策的制定和實施，都取得了一定的成效，其中尤以美國、德國、日本以及巴西等國家的成效較為明顯和突出。美國政府經過近半個世紀的努力，其國民經濟在空間上基本上達到了均衡增長的目標，各州的經濟實力雖然還存在著一定的差距，但這種空間差距已大大縮小，也可以說是在適度的范圍內。德國通過實施加快落實地區發展的經濟政策，有效地控制了經濟活動的空間差異，促進了國家的穩定和國民經濟的振興，使德國一躍發展成為經濟強國之一。日本政府所采取的區域均衡發展政策，一方面縮小了區域發展差距，另一方面為國民經濟的快速發展提供了重要條件。目前日本人均國內生產總值已經超過西方其他一些經濟大國，經濟總量已達到美國的70%，成為舉世公認的世界強國之一。巴西政府從50年代中期著手解決南北發展不平衡以來，經過30多年的努力，三大落后地區的經濟發生了很大變化，初步改變了地區發展不平衡的局面，對全國經濟的發展起到了重要的促進和推動作用。

　　二、對我國的若干啟示

　　國外解決地區差距方面的做法和經驗，有許多可以稱道的地方，它不但遵循了市場經濟的發展要求，而且也立足于各個國家的基本國情。對我國來說，這些做法和經驗，無疑有著非常重要的啟示作用。

　　1.解決地區差距，必須制定明確的區域政策目標，提出明確的任務和要求。只有制定明確的政策目標，提出明確的政策任務和要求，才能確保區域政策的有效實施，才能把區域開發和有關政策落到實處。根據我國的基本國情，今后一個時期，我國區域政策總的目標是，在為各地區提供公平發展機會的前提下，適時調整經濟發展戰略，加大調控力度，盡快緩解東西部差距繼續拉大的趨勢。在此基礎上，再經過一段時間的努力，進一步把東西部差距縮小到適度的范圍內。圍繞這一目標，首先要處理好公平與效率、整體利益與局部利益、近期發展與長期發展的關系。一方面我們必須正視東西部差距的現實，充分認識解決東西部差距的必要性和迫切性，另一方面又應當明確，我國東西部差距的解決，只能在加快整個國民經濟發展的前提下，通過綜合國力的增強，通過國家政策的調整和

　　2.解決地區差距，必須強化國家的宏觀調控和政策支持。實行國家強有力的宏觀調控，是解決地區差距最為重要的條件。落后地區只有借助于政府的力量，靠行政這只“看得見的手”，才能盡快起步，加快發展，并最終緩解和解決差距。對我國來說，加快對中西部地區的調控和支持，就是要實行地區傾斜與產業傾斜的有機結合，對落后地區給予重點傾斜和扶持。這些調控措施包括：實行中央財政轉移支付制度，逐步增加對西部地區的財政支持和建設投資，調整工業布局以引導某些資源加工和勞動密集型產業向西部地區轉移；進一步理順資源性產品價格，以增強資源豐富而經濟落后的西部地區的自我發展能力。此外，為保證西部開發有相應的資金保障，還必須建立西部開發促進基金和西部專項開發基金。

　　3.解決地區差距，必須著力培植落后地區新的經濟增長點。通過“點”的培育，帶動整個“面”的發展，這一點也是國外加快落后地區開發的重要做法。對我國來說，一是可以考慮在合理規劃的前提下，盡快在西部地區發展一批區域性中心城市和大城市，使之能成為帶動區域發展的經濟中心；二是可以考慮在西部地區建立一批具有示范性質和效應的加工貿易區、經濟協作區和經濟開發特區，其性質如同早期沿海地區的經濟特區一樣，可以作為新的經濟增長點。

　　4.解決地區差距，必須積極引導發達地區與落后地區之間進行經濟技術聯合和協作。發達地區必要的支持，是落后地區加快發展不可缺少的條件。對我國來說，這種支持需要更多地以聯合和協作的形式出現，最大限度地發揮東部地區的示范、輻射和帶動作用。從我國各地的發展看，經過改革開放十幾年的發展，東部地區已有相當的實力來幫助和支持西部地區的發展。從經濟總量看，1995年廣東、江蘇、山東三個沿海經濟大省的國內生產總值都超過了5000億元，各省1%的國內生產總值就相當于甘肅、貴州90%和80%的國內生產總值。加強東西部聯合，國家可以統一協調政策，實行東西部省市和地區之間的目標結合和結對扶持，促使東西部之間在互惠互利和優勢互補的基礎上開展經濟技術聯合和協作。事實上，我國東西部之間在客觀上也存在著優勢互補的條件。加強東西部的聯合和協作，不但可以促進西部地區的發展，而且也有利于加快樂部地區的發展。

　　5.解決地區差距，必須重視落后地區的基礎設施建設。從國外的經驗看，加快落后地區的開發，必須把基礎設施建設放在首位。特別是交通、通信、水利等投資比較大的基礎設施建設項目，國家應在通盤考慮和科學論證的基礎上，給予重點扶持和安排。在投資方式上，借鑒國外的經驗，除了國家投資外，還應當鼓勵和支持地方、企業乃至個人和外資共同投資和建設。通過適當超前的基礎設施建設，為落后地區的經濟開發乃至起飛創造必要的條件。

　　6.解決地區差距，必須重視建立區域經濟的管理機構及其監測系統。促進地區經濟協調發展，加快落后地區的經濟開發，除了要有宏觀政策強有力的調控和引導社會各方面的參與外，還必須成立專門的管理機構。一方面要通過這個機構貫徹執行國家有關的宏觀調控政策，監控地區差距實情，監督落實有關規劃和措施；另一方面要通過這個機構，對區域開發中方方面面的關系，諸如地區與地區之間、部門與部門之間、上下級之間等方面的關系進行必要的協調。對我國來說，也需要建立面向中西部地區經濟開發的區域經濟管理機構和監督系統。以此協調有關政策的實施，協調有關方面的關系。同時，對東西部經濟發展水平、收入差距、居民生活水平等相關指標進行監控，為決策提供科學依據。

　　此外，國外的做法和經驗還告訴我們，缺乏高素質的人才是落后地區經濟和社會落后的深層次原因。因此，加快落后地區的開發，必須重視落后地區人力資源的開發，必須加大對落后地區的教育投資和支持，這是解決問題的根本之策。

　　作者：趙英蘭 紀鶴 來源：特區經濟與港澳臺經濟 2001年4月17日

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