李萬卿：鄭州開列權(quán)力清單 讓政府職責(zé)更加明晰

　　政府的權(quán)力究竟有多大？這在許多人的腦海中，恐怕還是個模糊概念。

　　9月13日，鄭州市政府法制局公布了鄭州市政府的“權(quán)力清單”：鄭州市政府可實施的具體行政行為4122項。

　　為什么要出臺“權(quán)力清單”？“清單”之外的“權(quán)力”怎么辦？而一旦出現(xiàn)“有單不

依”又如何解決？

　　□經(jīng)濟視點報主筆 李萬卿

　　80萬字的“權(quán)力清單”

　　政府的權(quán)力有多大？這在許多人的腦海里，恐怕還是個模糊概念。

　 最近出版的《鄭州市行政機關(guān)執(zhí)法職責(zé)綜覽》(以下簡稱《綜覽》)載明的數(shù)字是：4122項。

　　《綜覽》由鄭州市政府法制局編撰，被稱為鄭州市政府的“權(quán)力清單”，市直46個行政機關(guān)“誰有資格執(zhí)法、執(zhí)什么法和怎么執(zhí)法”寫得清清楚楚。

　　9月13日，國務(wù)院法制辦公室在鄭州市召開推行行政執(zhí)法責(zé)任制現(xiàn)場會。會上，鄭州市政府法制局正式宣布了鄭州市政府的“權(quán)力清單”。

　　“權(quán)力清單”一公布，鄭州市直46個行政部門的權(quán)力都不同程度地“減少”了。

　　“我們農(nóng)業(yè)局有行政許可權(quán)8項、行政強制權(quán)20項、行政征收權(quán)8項，權(quán)力都被界定到‘框框’里了，能‘用’的比過去少了一大半！”鄭州市農(nóng)業(yè)局一位領(lǐng)導(dǎo)坦言。

　　鄭州市交通局有多少權(quán)力？54項！這54項權(quán)力是：13項行政許可權(quán)，26項行政處罰權(quán)，2項行政強制權(quán)，8項行政征收權(quán)，5項行政確認(rèn)權(quán)。

　　鄭州市政府法制局副局長李文德介紹，“權(quán)力清單”總計180余萬字，這是鄭州市法制局對全市政府系統(tǒng)行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀進行的一次大盤點、大清理，鄭州市直46個行政部門先自行清理，然后匯總向市政府法制局申報，法制局13名同志將46個行政機關(guān)按照各自的分工，對照其所執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章進行了詳細(xì)梳理和歸納，查閱了922部法律、法規(guī)、規(guī)章，進行了3輪審核，共有百余名法制工作者參與了這項工作。

　　百余名法制工作者對政府“權(quán)力”的清理，發(fā)現(xiàn)了不少問題。

　　清理發(fā)現(xiàn)，鄭州市有20多個事業(yè)單位既無法律、法規(guī)規(guī)定的委托依據(jù)，也未辦理行政機關(guān)委托的執(zhí)法手續(xù)，但實際上行使著行政執(zhí)法權(quán)。如互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)《經(jīng)營許可證》，在《行政許可法》施行前，鄭州市文化行政部門實際委托其所屬的文化市場管理辦公室辦理，經(jīng)清理審查，這種委托不符合《行政許可法》有關(guān)規(guī)定，市文化行政部門專門下發(fā)文件收回，并重新制定了辦理許可證的程序。

　　清理時還發(fā)現(xiàn)，有的行政機關(guān)并沒有法律依據(jù)，卻一直行使著行政管理執(zhí)法權(quán)。例如，地震部門要求，計劃經(jīng)濟時期企業(yè)投資建設(shè)的地震檢測設(shè)施在拆除時須報其批準(zhǔn)。鄭州市政府法制局審查時依據(jù)地震法律、法規(guī)規(guī)定提出意見并反饋給地震部門，取消了這一批準(zhǔn)權(quán)。衛(wèi)生局則執(zhí)行著40多項法律法規(guī)、90多個部門規(guī)章，這次梳理后，保留了 40多項“權(quán)力”。

　　《經(jīng)濟視點報》記者在這部厚厚的“權(quán)力清單”中看到，鄭州市本級具有行政執(zhí)法主體資格的單位118個；市本級行政執(zhí)法主體執(zhí)行的現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章共922部；可實施的具體行政行為4122項，其中行政許可257項、行政處罰3291項、行政強制175項、行政征收77項、行政確認(rèn)19項、行政給付6項、行政裁決4項、備案、登記等其他具體行政行為293項。

　　“權(quán)力清單”還將每項執(zhí)法行為所應(yīng)遵循的法律依據(jù)、管理權(quán)限、運行規(guī)則、法定條件、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及程序規(guī)范等清晰地羅列出來。

　　鄭州市常務(wù)副市長李柳身在接受《人民日報》記者采訪時說，過去是“無限政府，無限責(zé)任”，權(quán)力重新界定后，職責(zé)更加明晰，每個執(zhí)法部門更清楚哪些該管，哪些不該管，應(yīng)該管到什么程度。不該管的不能干預(yù)，該管的要管好。當(dāng)然，這也是把裁判規(guī)則、裁判權(quán)交給公眾，擴大了群眾的知情面，更便于群眾進行監(jiān)督。

　　從“饅頭辦”到“菜譜審批”

　　此前，在一些部門中存在著不同程度的職能不清的現(xiàn)象。

　　5年前，鄭州市成立了市、區(qū)兩級“饅頭辦”，生產(chǎn)經(jīng)營者必須花幾千元辦一張“饅頭辦”的許可證，才能賣饅頭。

　　鄭州市“饅頭辦”可發(fā)《饅頭許可證》，各區(qū)“饅頭辦”也可發(fā)《饅頭許可證》，由于辦許可證可以收費，鄭州市“饅頭辦”就從區(qū)“饅頭辦”收回了辦理“饅頭許可證”的權(quán)力，導(dǎo)致區(qū)“饅頭辦”收費權(quán)限減少，引發(fā)區(qū)“饅頭辦”不滿。在執(zhí)法過程中，兩級“饅頭辦”的矛盾沖突日益加劇，最后在百姓面前公開發(fā)生了“頂牛”事件。

　　其實，“饅頭辦”作為政府設(shè)立的一個臨時機構(gòu)，根本不具備法律、法規(guī)授予的頒發(fā)生產(chǎn)許可證與實施行政處罰的執(zhí)法資格。鄭州市作為一級政府，也沒有權(quán)力通過制定管理辦法的方式，將行政處罰的權(quán)力授予臨時機構(gòu)“饅頭辦”。

　　最終，鄭州市政府宣布撤銷兩級“饅頭辦”，徹底解決了政府職能的錯位問題。

　　3年前，鄭州有個縣級市沒有把城建拆遷職能確定到部門，后來要對一集貿(mào)市場進行拆遷，該市決定由政府辦發(fā)布拆遷公告，而政府辦本身沒有拆遷管理許可的執(zhí)法權(quán)。強制拆遷引起群眾不滿，群眾提起行政復(fù)議，政府的行為因違法被撤銷，只得對拆遷戶進行補償和賠償。

　　兩年前，一場“菜譜審批”風(fēng)波，把鄭州市物價局推向了輿論的焦點。物價局擅自規(guī)定，要求當(dāng)?shù)夭惋嫎I(yè)經(jīng)營者都必須啟用所謂的新式菜譜。菜譜可以購買由物價部門監(jiān)制的，也可以自制，但需經(jīng)物價部門審批后使用。這種做法一經(jīng)推出，就受到社會各界的強烈質(zhì)疑，最終不得不自行取消了事。

　　按照《行政許可法》，像鄭州市物價局這樣的行政機關(guān)設(shè)立如此“行政許可”，就是違法行為。

　　2005年9月13日，國務(wù)院法制辦公室在鄭州市召開的推行行政執(zhí)法責(zé)任制現(xiàn)場會上，鄭州市政府法制局負(fù)責(zé)人還自我“曝光”了另外一些“不容忽視的問題”：

　　一些臨時機構(gòu)對外行使執(zhí)法權(quán)，行政執(zhí)法委托不規(guī)范，雇用臨時工、合同工執(zhí)法；

　　行政執(zhí)法依據(jù)模糊不清，因機構(gòu)改革、人事調(diào)整，繼任者往往承襲前任的工作，“無暇”熟悉其賴以工作的法律依據(jù)，不知道本部門的法定權(quán)力和職責(zé)，甚至出現(xiàn)一些失效的法律、法規(guī)、規(guī)章仍在執(zhí)行的現(xiàn)象；

　　行政執(zhí)法中越權(quán)執(zhí)法、濫施處罰、野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象屢禁不止；

　　此外，對行政機關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督尚未形成有效機制，一些違法、不當(dāng)?shù)男袨榈貌坏郊皶r有效的制止或糾正。

　　“清單”內(nèi)外的“權(quán)力”

　　“權(quán)力清單”能否有效規(guī)范政府行政權(quán)限呢？

　　河南政法管理干部學(xué)院行政法教研室主任張繼榮說，這部《綜覽》的出臺，有助于改變政出多門、職責(zé)不清的問題，糾正濫用職權(quán)、亂作為的現(xiàn)象。簡言之，它體現(xiàn)了政務(wù)公開、行政規(guī)范的要求，而這正是政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求之一。

　　胡以杰是鄭州市政府法制局法制監(jiān)督協(xié)調(diào)處處長，同時，她還是《綜覽》的責(zé)任編審。

　　胡以杰認(rèn)為，“權(quán)力清單”等于把權(quán)力界定清晰，明確了各行政機關(guān)之間的職責(zé)、義務(wù)，使行政機關(guān)各負(fù)其責(zé)，讓擁有權(quán)力的人在權(quán)限范圍內(nèi)、在陽光下正當(dāng)行使職責(zé)，從而有效提高行政效率。

　　鄭州市政府法制局副局長李文德說，執(zhí)法權(quán)是公有權(quán)力，不是哪一個部門的私有權(quán)力，應(yīng)該公開。公開了，對政府政務(wù)信息公開會起到很大的推動作用。絕大部分行政單位對《綜覽》是贊成的，如農(nóng)業(yè)局、工商局、人防辦、交通局、建委等。

　　李文德說，《綜覽》列出的是政府必須履行的“權(quán)力”，是責(zé)任，也是義務(wù)，不履行就是不作為，就是失職。但是，《綜覽》之外，政府的職權(quán)、職責(zé)，仍然必須履行。

　　那么，行政機關(guān)能否行使《綜覽》所列職責(zé)之外的權(quán)力呢？

　　張繼榮的觀點是：能。

　　張繼榮告訴《經(jīng)濟視點報》記者，依法行政所禁止的，是行政機關(guān)沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)而作出影響公民、法人或者其他組織的決定。在法律沒有賦予行政機關(guān)某項職權(quán)的情況下，行政機關(guān)可以采取做思想政治工作、提供信息、運用經(jīng)濟手段、通過示范、獎勵、指導(dǎo)等多種手段來達到目的，絕不能以自己沒有該項權(quán)力為由坐視不管。

　　張繼榮說，《綜覽》所列行政機關(guān)的職責(zé)是現(xiàn)行法律的規(guī)定，隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，新的法律、法規(guī)和規(guī)章會進一步增加，原有的法律、法規(guī)和規(guī)章也會發(fā)生修改或廢止。因此，行政機關(guān)的職權(quán)會隨時發(fā)生一些變化，我們切不可將《綜覽》的職責(zé)闡述看得高于法律，更不可看做是政府一成不變的職責(zé)。

　　應(yīng)該定一份“責(zé)任清單”

　　鄭州市政府的“權(quán)力清單”也引起了社會的極大關(guān)注。有贊揚，當(dāng)然也有其他不同的聲音。

　　有人說，“權(quán)力清單”雖然公布了，但如何保證政府各部門能“照單行事”，不讓“權(quán)力清單”變形走樣，還要有落實和制度的配套建設(shè)。因為，再好的政策制度，如果得不到及時、有效的落實，就會變成說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上的一紙空文。

　　因此，有市民提出，“權(quán)力清單”之外，還應(yīng)有“責(zé)任清單”、“問責(zé)清單”。官員清楚自己的權(quán)力，才會不濫用權(quán)力，但同時，也必須讓官員明白自己的責(zé)任，有了明確的責(zé)任，他不僅會自覺依法使用權(quán)力，也能增強責(zé)任感和服務(wù)意識。而一旦出現(xiàn)官員們“有單不依”的情況時，如何解決，誰來解決，也還要有制度跟進。

　　那么，下一步該如何把“清單”確定的部門權(quán)力定崗、定責(zé)、定到人？是否要建立考評機制和責(zé)任追究制度呢？面對“權(quán)力清單”，尤其是面對這份數(shù)量達4122項的政府“權(quán)力清單”，還是禁不住要問一個問題：政府權(quán)力如此廣泛，那么權(quán)力背后的責(zé)任、義務(wù)呢？

　　李文德說，這要有一個過程，首先是市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各局委配合，還涉及政府編制部門。必須有機構(gòu)來承擔(dān)這些工作，爭取換人不換責(zé)。第一步必須建立考評機制和責(zé)任追究制度，2006年4月30日之前，主要做基礎(chǔ)性工作，分解崗位職責(zé)；第二步是建立考評制度。推行下來可能就到了2006年下半年。

　　一位長期研究“依法行政”問題的學(xué)者認(rèn)為，政府作為社會公共管理機關(guān)，其執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法水平、執(zhí)法規(guī)范與責(zé)任是一致的。如果只講自己的職能的科學(xué)運行問題，而回避不能履行或者履行不夠應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任問題，就只是自己規(guī)范自己，自己要求自己。只有在規(guī)范各種職責(zé)的同時，輔之以違者如何處理的責(zé)任，才能共同保證各職能部門的執(zhí)法和管理行為達到社會共同期望的規(guī)范、科學(xué)、高效的目標(biāo)。

　　因此，如果有一份完整的政府“權(quán)力—責(zé)任”清單，無疑有助于公眾弄清楚每一項政府權(quán)力背后真實的責(zé)任含量，從而為哪些行政權(quán)力是需要清理、哪些是應(yīng)該廢除的，奠定一個透明的信息基礎(chǔ)。而唯有如此，“權(quán)為民所用”的政治邏輯，也才是清晰、貫通的。

　　李文德認(rèn)為，責(zé)任追究當(dāng)然也要有一個清單，這是行政執(zhí)法推行的保障。

　　李文德說，國務(wù)院已有規(guī)定，《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》也規(guī)定了公務(wù)員執(zhí)法過程中的法律責(zé)任；再就是按干部管理權(quán)限追究責(zé)任，有些是行政機關(guān)自己追究，有些由監(jiān)察部門追究。法制局也可以吊銷其執(zhí)法證件，本單位可以將其調(diào)離崗位。

　　“不過，還是要有一套考評機制。”李文德說。

　　怎么考評？李文德的基本思路是，建議市政府明確一個通用標(biāo)準(zhǔn)，各行政部門結(jié)合本單位執(zhí)法實際制定專用標(biāo)準(zhǔn)。

　　“權(quán)力清單”需要“縮簡”

　　180萬字，4122項權(quán)力，政府權(quán)力是不是很大？

　　李文德的解釋是，在計劃經(jīng)濟時代，政府是無所不管的，政府有無限權(quán)力。現(xiàn)在，政府的權(quán)力是有限的。另外，最高權(quán)力機關(guān)對政府權(quán)力的控制，會越來越具體、越來越明確，依法治國，首先是依法治權(quán)，這個“權(quán)”，就是行政權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)。現(xiàn)在，我國已形成了龐大的法律體系，《綜覽》雖有180萬字、公布了4122項權(quán)力，但都是針對相應(yīng)的法律法規(guī)“一個蘿卜一個坑”對出來的，“權(quán)力清單”杜絕了“權(quán)力部門化，部門利益化，利益合法化”。由于公共權(quán)力沒有利益，不能用權(quán)力的多少來評判。

　　一位網(wǎng)友發(fā)帖說，長達180萬字的“權(quán)力清單”，究竟有多少老百姓有時間、有精力、有興趣去認(rèn)真研讀？這恐怕大有疑問。如果沒人去看這份“權(quán)力清單”，何談社會監(jiān)督？如果不能發(fā)揮監(jiān)督作用，費人、費時、費力地編輯這份大部頭的“權(quán)力清單”，又有什么實際意義呢？既然是一份政府權(quán)力“清單”，就應(yīng)該盡可能地簡明扼要；既然是為了接受群眾監(jiān)督，就應(yīng)該讓這份“權(quán)力清單”盡可能地方便群眾閱讀、掌握。因此，政府可以再出一個“簡縮本”。

　　張繼榮認(rèn)為，《綜覽》的出版和發(fā)行，其社會效益不可估量，政府不妨免費發(fā)放，可能對于和行政機關(guān)打交道的人而言，并不需要全部行政機關(guān)的職權(quán)，而僅僅需要知曉幾個部門的職權(quán)，那么就不妨將每個行政機關(guān)的職責(zé)獨立成冊；對于非在鄭州市居住的人而言，他可能是投資者，也可能是旅游者，或者其他，他暫時不需要了解行政機關(guān)那么詳細(xì)的職責(zé)，那么就不妨出版這樣一個簡本，只寫清行政機關(guān)的大致職責(zé)、辦公地點、聯(lián)系電話，如果他需要和某行政機關(guān)進一步打交道，再找其詳細(xì)的職責(zé)版本。這就是說，社會需要在類似簡明手冊的基礎(chǔ)上，再出版各行政機關(guān)自己機關(guān)職責(zé)的專冊。

　　李文德也認(rèn)為有必要出簡縮本，但要等到以后分解到各個行政部門以后，由各個部門去搞。

　　“邯鄲模式”的借鑒意義

　　鄭州市政府的“權(quán)力清單”同河北邯鄲市的市長“權(quán)力清單”有許多相似之處。

　　但邯鄲市的做法已經(jīng)實施，他們還開通了“邯鄲市行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)”。

　　如今，邯鄲市每一位市民只要登錄到邯鄲市行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)，鼠標(biāo)一點，對每個市長的工作流程、權(quán)力界限便清清楚楚。

　　從今年2月份開始，邯鄲市政府開始對全市所有行政職權(quán)進行大清理，各單位對自己所擁有的行政權(quán)力逐項登記，編制目錄和流程圖。同時，按照權(quán)力的類別，逐項列明職權(quán)行使依據(jù)、主管領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部負(fù)責(zé)機構(gòu)、人員職責(zé)分工、行使權(quán)力的職責(zé)、辦理條件和時限、服務(wù)承諾、工作紀(jì)律和責(zé)任追究等。根據(jù)原來分管的工作，各單位的權(quán)力明確后，市長和各位分管市長的權(quán)力也就界定下來。邯鄲市政府把所屬57個行政部門初步清理出的2084項權(quán)力，連同每一項權(quán)力的使用流程圖公之于眾，以接受全社會的監(jiān)督。

　　邯鄲市本屆政府共有8位市長，經(jīng)過清理，市長王三堂的行政職權(quán)由原來的116項減少到92項，副市長的行政職權(quán)經(jīng)過合并梳理，一些不符合法律法規(guī)的權(quán)力被取消，同時也增加了一些新的行政職權(quán)。

　　按照計劃，邯鄲市級機關(guān)2000多項行政權(quán)力都將建立職權(quán)行使流程圖。

　　今年5月，正式開通的邯鄲市行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)把各單位和市長的行政權(quán)力，以職權(quán)目錄和職權(quán)行使流程圖的形式，公布到邯鄲市行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)上，還將關(guān)乎人民群眾切身利益的“人、財、物、事”管理等容易滋生腐敗的重點部門全部上網(wǎng)公開，最大限度地克服了權(quán)力運行的人為控制和影響。

　　7月份，該市建立了市級行政權(quán)力公開服務(wù)中心，將群眾關(guān)注的重點行政權(quán)力項目審批集中到大廳辦理，作為市行政權(quán)力公開透明運行的中心平臺。

　　在邯鄲，被清理后的行政權(quán)力，必須登記、編制職權(quán)目錄、繪制職權(quán)行使流程圖，報批待審。按照計劃，邯鄲市級機關(guān)2000多項行政權(quán)力都有這樣一個流程圖，讓前來辦事的公民均一目了然。

　　邯鄲市公開權(quán)力項目，公開權(quán)力運行流程，從制度上減少了權(quán)力尋租的機會，為權(quán)力規(guī)范化、程序化運行奠定了堅實的基礎(chǔ)。

　　李文德告訴《經(jīng)濟視點報》記者：“我們的‘權(quán)力清單’也要分批上網(wǎng)，但現(xiàn)在還沒有列出時間表。”

　　李文德說，將一本書上網(wǎng)很簡單，但作為“權(quán)力清單”，與“法律匯編”是有區(qū)別的，要經(jīng)市政府的確認(rèn)，分步上網(wǎng)、分類上網(wǎng)。

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