潘岳：必須把戰略環評納入宏觀經濟決策程序

　　國家環境保護總局副局長　潘岳

　　可持續發展是人類未來發展的共同方向，衡量發展戰略是否可持續，戰略環境影響評價是標尺之一。中國的可持續發展目標需要一個個發展戰略通過戰略環評來落實，中國的經濟發展與環境保護的矛盾要靠戰略環評來緩解。戰略環評需要決策層的重視與支持，需要各部門間的協作與交流，需要公眾的參與和監督。

　　可持續發展呼喚戰略環評

　　上世紀60年代，西方社會的主流認識也是將單純的經濟增長等同于社會發展，導致環境危機在80年代全面爆發。為此，西方的環保思想便從“末端治理”、“生產過程控制”過渡到第三階段，即“源頭防治”。這一痛苦的認識過程，是可持續發展理念產生的過程，也是解決環境問題整體戰略提出的過程。

　　所謂戰略環評，即是“從源頭和過程控制”戰略思想的集中體現，即是對政策、法規、規劃、計劃中的資源環境承載能力，進行深入的分析預測和科學評價，即是采取預防措施或者其他補救措施，從源頭上控制環境污染。

　　戰略環評制度產生于美國1969年的《國家環境政策法》。該法案提出“在對人類環境質量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯邦行動中，均應由負責官員提供關于該行動可能產生的環境影響說明”。上世紀70年代中期，歐美其他國家開始將環境影響評價的應用擴展到戰略層次。80年代末，戰略環評開始被全世界廣泛接受，作用于戰略實施全過程(政策—計劃—規劃—項目)，新的環境影響評價體系逐漸形成。如今，美國、加拿大、英國、荷蘭、丹麥、瑞典、日本等許多國家都建立了戰略環評系統。

　　我國在上世紀60年代正處于十年“文革”，認為當時西方發生的環境公害，正是“資本主義制度的不治之癥，即生產資料的私人占有和生產的社會化在自然資源方面存在著不可調和矛盾的必然產物”，社會主義由于消滅了私有制，是有計劃按比例地發展國民經濟，所以不可能導致環境公害的發生。

　　但實際上，我們也一直在模仿著蘇聯與歐美傳統工業發展的模式，如今，模仿這一高耗能高污染模式所帶來的惡果，正在中國重現。中國面臨著經濟高速增長和環境資源嚴重不足的矛盾，傳統經濟增長模式對人類生存環境已構成重大威脅。

　　缺少環境考慮的規劃與決策必然帶來深刻的教訓。我國過去制定重大經濟政策時很少考慮可能產生的環境后果，以至于在執行中引發了大面積環境污染和生態破壞，至今遺患無窮。

　　總之，我們當年大大小小的規劃和政策由于沒有充分考慮到環境資源可持續發展，致使我國的經濟增長仍是拼資源拼環境的粗放型增長。中國已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一大消費國，第二大石油和電力消費國。能源、原材料產量的增幅已遠遠高于同期GDP增幅。到2010年，我國的石油對外依存度將達到60%，鐵礦石是57%，銅是70%，鋁是80%。面對如此巨大壓力，中國的資源環境無法承載，世界的資源恐怕也難以支撐。

　　解鈴還需系鈴人。要從決策入手，從宏觀角度出發，根據我國現有的資源與環境承載能力，制定出適合我國長時期發展的各項政策，其中包括戰略環境影響評價。

　　2003年9月1日開始實施的《環境影響評價法》中確定了戰略環評的地位。該法明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃和10類專項規劃進行環境影響評價，這是對我國環境影響評價制度的重大完善。

　　規劃環評是戰略環評的切入點

　　規劃環評是戰略環評的重要組成部分。戰略環評分為法規、政策、規劃環評，由于我國環評法中只規定了規劃環評，因此只能將規劃環評作為戰略環評與綜合決策的落腳點，推進規劃環評就是推進戰略環評。規劃環評評價的對象是在政策法規制定之后，項目實施之前，對有關規劃的資源環境可承載能力進行科學評價。相比項目環評，規劃環評真正開始實現了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節到主干，從操作到決策的轉變和飛躍，是環境影響評價制度的一次根本性改革。有了規劃環評這項法律制度，就可以把環境因素納入到國民經濟與社會發展的綜合決策之中，就可以按照環境資源的承載能力和容量要求，對區域、流域、海域的重大開發活動、生產力布局、資源配置，提出更加科學合理的建議，以保證經濟社會健康有序向前發展。

　　戰略環境評價的評價對象不再是狹義的水、氣、聲、渣，而是包括自然界和社會經濟更為廣義的大環境。

　　從理論上講，政策戰略環評應先行之，區域與行業的規劃環評次之，而建設項目的環評則再次之。但就中國現有國情而言，戰略環評的切入點只能在規劃環評。規劃環評已經比建設項目環評定位更高，范圍更廣。規劃環評的主要作用在于：

　　一是規劃環評注重分析規劃中對環境資源的需求。根據環境資源對規劃實施過程中的實際支撐能力提出相應措施。環境戰略資源包括能源資源、淡水資源、耕地資源、礦產資源、生物資源。中國這5大資源沒一樣不缺。我國人均耕地資源大約是美國的1/10，加拿大的1/30；人均淡水資源是世界平均水平的1/4，京津塘地區更是世界平均水平的1/16。必須通過規劃環評來綜合分析環境資源對經濟社會發展的承載能力，設定開發強度的限制，提出切實可行的應對措施。

　　二是規劃環評最提倡開發活動全過程中的循環經濟理念。通過規劃環評，可以更全面更綠色地設計產業結構，延長產業鏈條，縮短產業之間的鏈接縫隙，盡量使產業上下游結合起來，將上游產業的“廢物”變成下游產業的原料。

　　三是規劃環評能保證規劃與環境政策、法規的協調性。長期僵化的計劃經濟體制，導致條塊和部門分割，地方和部門關起門來閉門造車，使得各種規劃之間矛盾重疊。通過規劃環評能夠搭建一個平臺，將社會、環境和經濟作為一個整體綜合性地考慮，強調各地和各部門發展規劃的協調性、公平性和均衡性，從而減少不同部門和地區間在資源環境方面的矛盾和沖突，打破行業壟斷和行政區劃，對資源總量與環境容量進行優化配置，使資源分布和生態功能區域的劃分更加科學有機地結合起來。

　　四是規劃環評會考慮規劃區域內的環境累積影響。在項目環評中，即使每個建設項目環境影響能夠做到達標排放，但大環境中的污染總量仍是遞增的，這些“達標的”、“微小的”影響疊加起來就會突破環境容量，影響到整體的環境質量。通過規劃環評，能夠設定整個區域的環境容量，能夠限定區域內的排污總量，能夠將區域經濟發展規模控制在生態環境容量許可的范圍內。

　　五是規劃環評可以提升社會評價的高度。許多規劃的實施，由于資源的枯竭與環境的破壞，可能會帶來一系列社會問題，而這些社會問題解決不當又會導致新的環境污染和生態破壞。例如庫區移民，如果單純的就地解決，單純的發展農業，無疑會加重水土流失。因環境問題而引發的社會影響，必須在規劃環評中能得到充分關注并做出相應預防措施。

　　六是規劃環評能綜合考慮間接連帶性的環境影響。如我國的電力緊張，對電力發展規劃的環評中就必須綜合考慮到火電、水電和核電的環境影響，同時，還要考慮到在采掘、運輸環節的環境影響。再如全國高速公路網規劃了8.5萬公里的國道線，路修好了以后，必然會刺激汽車制造和石油開發，也必然會帶來更多的資源環境問題，這些間接的環境影響予以通過規劃環評預先提出綜合性建議。

　　七是規劃環評肯定能促進政務公開和公眾參與。規劃環評比項目環評更能為公眾提供范圍更廣、層次更高的平臺，使公眾能及早地對關涉他們切身利益的發展規劃享有知情權與發言權。

　　戰略環評必須進入宏觀經濟決策程序

　　戰略環境評價以全面協調的可持續發展為最終目標，有利于打破部門界限與地區界限，解決條塊分割和部門分割，避免盲目建設和重復建設，也有利于促使各部門將相關政策整合起來，創建更加科學民主的決策機制。

　　實現可持續發展的戰略目標是所有決策部門共同的責任。規劃環評能否被大力推廣和開展，必須得到相關部門的認同與支持。

　　規劃環評作為戰略環評的重要組成部分，在中國已實施近兩年，成績顯著。一些地區為開展規劃環評工作的開展進行了有益的實踐。上海市與河北省就對規劃環評發布了政府令和文件，推動了轄區內的規劃環評，為我國規劃環評的開展積累了寶貴的經驗。

　　戰略環評或規劃環評，最注重的是5年短期規劃和10年長期規劃。在今后的發展中，我國將依法在土地開發、流域、區域和海域三個不同區域以及工業、農業、能源、城市建設、交通和林業等十個專項規劃中大力開展不同層次的規劃環評。

　　開展戰略環評的難度也不小。比如缺乏系統的戰略環評理論和技術方法，部門間的合作機制沒有建立，國內戰略環評隊伍比較薄弱等等。但為了使我國的戰略環評盡快與國際接軌，從而為國家的可持續發展提供政策與規劃上的保障，我們必須以最快的速度推進這項工作。

　　確定處理原則。對未列入專項規劃且規劃未經環境影響評價的項目，原則上不受理項目環評報告；項目在規劃中，但規劃未依法進行環評的，原則上暫緩受理項目環評報告；對于已開展規劃環評的，規劃內建設項目的環境影響評價工作可以依法在審批程序上和內容上予以簡化。

　　和有關部門一道制定規劃環評的管理細則。要明確環保部門在規劃環評中的統一管理作用，對規劃環評的經費、程序、內容、方法等問題予以全面規范，探索人大、政協和環保部門如何聯合推動規劃環評工作，保證規劃環評及其審查論證的有序開展，促使規劃環評的結論在規劃最后決策時能予以落實。

　　提高規劃環評的整體水平。推薦一批從事宏觀經濟技術研究與規劃編制單位，作為規劃環評編制單位。充實規劃環評編制隊伍，制定重點領域和行業規劃環評的技術導則，開展多種形式的技術培訓和交流，提高理論和實踐能力。

　　提高規劃環評中的公眾參與能力。充分利用媒體向公眾宣傳普及“環評法”，使公眾認識到各類發展規劃對自身環境可能產生的重大影響，從而能自覺主動參與對規劃環評的監督，成為推動規劃環評的主要力量。

　　選擇一些發展和環保矛盾突出的省市開展規劃環評試點。幫助這些省市確定可持續發展的總體戰略思路，從而促進省市范圍內的生產力合理布局、資源優化配置、產業結構調整、可再生能源開發。在規劃環評完成之前，要暫緩、限制和停批有可能加重這些區域環境污染和生態破壞的某些行業建設項目。

　　雖然規劃環評可以解決許多項目環評所無法解決的環境問題，但規劃環評的層次仍不夠，許多更大的環境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將盡快開展相應的立法準備和政策試點，爭取早日將政策環評納入法規程序。

　　《人民論壇》 (2005年 第九期)

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