金融監(jiān)管：從分業(yè)監(jiān)管到功能監(jiān)管

　　見(jiàn)習(xí)記者 宋焱

　　在金融全球化、金融創(chuàng)新和金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的“合力”推動(dòng)下，許多國(guó)家的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)發(fā)生了或正在發(fā)生著明顯的變化，而“功能監(jiān)管”這一預(yù)示著金融監(jiān)管格局未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的全新理念也正在被越來(lái)越多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)援引和認(rèn)可。

　　正如央行行長(zhǎng)周小川在2004年全國(guó)外資銀行工作會(huì)議上指出的那樣：“市場(chǎng)需求的不斷變化和業(yè)務(wù)交叉性產(chǎn)品的不斷出現(xiàn)，日益要求樹(shù)立功能監(jiān)管觀念，適應(yīng)形勢(shì)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)”；“功能監(jiān)管和業(yè)務(wù)發(fā)展之間并不必然發(fā)生矛盾，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不論機(jī)構(gòu)設(shè)立該由誰(shuí)來(lái)審批，都不應(yīng)阻礙有市場(chǎng)需求的業(yè)務(wù)創(chuàng)新”。我國(guó)的不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)近年來(lái)適應(yīng)形勢(shì)變化的需要，變革監(jiān)管原則、調(diào)整監(jiān)管定位，加快了構(gòu)建有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的步伐。

　　2000年9月,中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)決定建立三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度；2003年9月18日，

　　與此同時(shí)，對(duì)業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域和從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施功能監(jiān)管的理念也在逐步清晰。例如，對(duì)債券市場(chǎng)，針對(duì)國(guó)債、企業(yè)債和金融債分歸不同監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行多頭監(jiān)管的問(wèn)題，人民銀行呼吁應(yīng)轉(zhuǎn)變理念、實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管；對(duì)商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司，人民銀行提出了“法人分業(yè)、集團(tuán)綜合、功能監(jiān)管”的監(jiān)管原則；此外，對(duì)金融服務(wù)集團(tuán)和

　　從國(guó)際趨勢(shì)來(lái)看，金融監(jiān)管從分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管、從機(jī)構(gòu)監(jiān)管走向功能監(jiān)管的確正在形成一種潮流。

　　1993年，當(dāng)默頓和博迪首次提出“基于功能觀點(diǎn)的金融體系改革理論”時(shí)，西方國(guó)家的傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)正遭受來(lái)自證券業(yè)、保險(xiǎn)和基金組織的侵蝕，修改《格拉斯-斯蒂格爾法》的呼聲日高。此時(shí)，功能觀點(diǎn)的提出正好為金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了最為有力的理論依據(jù)，并由此而脫生了功能監(jiān)管的概念。

　　1995年，巴塞爾委員會(huì)在為銀行設(shè)置全球性的證券資產(chǎn)組合的資本標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采納了功能觀點(diǎn)。1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》以取代《格拉斯-斯蒂格爾法》，并將“功能監(jiān)管”以專(zhuān)章加以規(guī)定，預(yù)示著功能監(jiān)管的理念將為更多的國(guó)家所接受。

　　然而，對(duì)于我們這樣一個(gè)長(zhǎng)期以“分業(yè)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為監(jiān)管分工基本思路的國(guó)家而言，順應(yīng)這一潮流究竟是出于何種考慮呢？

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副所長(zhǎng)何德旭認(rèn)為，客觀地說(shuō)，建立有效的金融監(jiān)管體系是維護(hù)一國(guó)金融安全的必要前提。

　　從世界范圍來(lái)看，迄今為止，一個(gè)國(guó)家究竟選擇何種金融監(jiān)管體系模式或金融監(jiān)管體系變遷的路徑，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的模式，完全取決于其經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行的內(nèi)外部環(huán)境。因此，原則上，如果一個(gè)國(guó)家選擇某種金融監(jiān)管模式能夠盡可能防止或遏制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、提高金融監(jiān)管的效力，那么這一金融監(jiān)管模式對(duì)其而言就可以被認(rèn)為是合理而有效的。

　　從我國(guó)的具體國(guó)情來(lái)看，以分業(yè)為主導(dǎo)的、由“一行三會(huì)”所構(gòu)建的機(jī)構(gòu)監(jiān)管格局，保證了在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，為金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)的有效防范起到了積極作用。但與此同時(shí)，這一監(jiān)管格局也導(dǎo)致了幾個(gè)市場(chǎng)的相互分割，切斷了它們之間的有機(jī)聯(lián)系和溝通渠道，因此難以形成高效、一體的金融市場(chǎng)體系。尤其是隨著金融全球化和金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的不斷發(fā)展，金融監(jiān)管的難度逐漸加大，解決這一問(wèn)題的迫切性日益凸現(xiàn)。在此形勢(shì)下，對(duì)現(xiàn)行以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的監(jiān)管模式進(jìn)行改革、逐步過(guò)渡到功能監(jiān)管條件下的統(tǒng)一監(jiān)管成為必然選擇。

　　“這是由功能監(jiān)管的特性所決定的”，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松對(duì)記者說(shuō)，“功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能，以金融業(yè)務(wù)而非金融機(jī)構(gòu)來(lái)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則。它可以實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào)，這不僅能夠減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)，而且基于相對(duì)穩(wěn)定的金融功能所設(shè)計(jì)的監(jiān)管體制也相對(duì)更為穩(wěn)定和連續(xù)，有利于金融機(jī)構(gòu)形成穩(wěn)定的監(jiān)管預(yù)期。”

　　從我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)來(lái)看，走向功能性監(jiān)管已成為改革的方向，而目前“一行三會(huì)”的監(jiān)管體系可以說(shuō)為下一步的金融功能性監(jiān)管的實(shí)施準(zhǔn)備了一個(gè)基本的平臺(tái)。周小川行長(zhǎng)指出，“在建立了證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)之后，我國(guó)已經(jīng)基本形成了功能監(jiān)管的格局，為金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)的有效防范發(fā)揮了重要作用。”

　　因此，當(dāng)前的重點(diǎn)是，協(xié)調(diào)好銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的關(guān)系，共同負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)準(zhǔn)入到退出的全過(guò)程監(jiān)管，妥善處理好各個(gè)層次上的監(jiān)管沖突，既防止監(jiān)管不足，又避免監(jiān)管過(guò)度，切實(shí)監(jiān)測(cè)和防范我國(guó)金融部門(mén)的整體風(fēng)險(xiǎn)，真正發(fā)揮人民銀行與金融監(jiān)管“三駕馬車(chē)”的協(xié)力，推動(dòng)我國(guó)金融監(jiān)管水平再上一個(gè)新臺(tái)階。

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　　功能監(jiān)管(functionalregulation)主要指金融監(jiān)管從通常地針對(duì)特定類(lèi)型的金融機(jī)構(gòu)(針對(duì)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等不同金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管)，轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)特定類(lèi)型金融業(yè)務(wù)(針對(duì)銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)分別加以監(jiān)管)，而對(duì)“邊界性”金融業(yè)務(wù)亦明確監(jiān)管主體，同時(shí)強(qiáng)化不同監(jiān)管主體間合作的監(jiān)管法律體系。

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