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早報評論專欄作者 童大煥
最近有媒體發布消息稱，我國將在“十一五”期間啟動行政區劃改革試點。擬議中的改革思路包括：適當調整行政區劃，建立省縣兩級地方政府體制，相應取消城鎮行政級別，僅按人口規模劃分大中小城市和小城鎮，除首都、省會城市及若干中心城市外，所有的城市原則上都歸縣政府行政管轄等。改革的目標是立足大中小城市和小城鎮協調發展，統籌城
鄉發展，利于和諧社會構建。目前，有關行政區劃改革，主流的看法是縮省、廢市、強縣、撤鄉，焦點是廢除市管縣。
現行市管縣體制是由原來省政府的派出機構———地區行署，再到地級市演變而來，本意是打破多年市縣之間的行政壁壘和城鄉分割，發揮中心城市對農村的拉動作用。不曾想卻演化為更為嚴重的城市中心主義。不僅導致文牘主義盛行、行政成本大幅上升。市管縣體制導致行政效率低下、行政成本高企的弊端進一步放大，以至于許多地級市被人稱作“漏斗財政”，市管縣亦被譏諷為“市刮縣”。
更嚴重的問題在于，通過城市政府進行區域管理，在實際工作中逐漸蛻化、演變成了城市中心主義，整個區域的財力向城市中心集中，城市的輻射作用卻沒有惠及下轄縣市甚至城市周邊農村，形成了城市對鄉村“經濟上剝奪，身份上排斥”的體制。除了直接的財政稅收向城市中心傾斜，城市擴張過程中廉價征用土地和房屋，對鄉村形成更為直接、持久和嚴重的掠奪。
在縣鄉歸市管的體制背景下，一些大城市采用攤大餅的方式，向周圍擴張，在擴張過程中，廉價征地，甚至無償劃地，其下屬的縣、鄉敢不聽話嗎？但與此同時，在大量農民失地破產的情況下，他們的身份卻沒有成功地由農民轉變為市民，即使其中一些人名義上擁有了城市戶口，但卻往往享受不到城市居民應有的各種社會保障。
這就導致中國城市化過程中的兩個嚴重問題：一是土地的城市化快于人口的城市化。雖然土地非農業化了，但是人口并沒有相應地非農業化。二是這種城市中心主義阻礙了而不是促進了城市化發展的速度和進程。比如各地盛行的“經營城市”，無非就是用行政手段強行廉價征地再高價賣出。導致城市周邊地區自我發展和在中心城市帶動下進行城市化的能力嚴重被削弱。
據國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉勇博士介紹，國外的城市都是有邊界的。地方政府有兩個形態，一個是區域政府，管理整個區域；另一個是城市政府，管理一個城市。區域政府是一個完整的政府，它有一套完整的機構。而城市政府是點狀的，它就管理城市和基礎設施。在國外，城市政府都歸區域政府管轄。
在那種縣管市的管理體制下，城市的邊界非常清晰。而不是像我們這里，整個區域都是城市政府的天下，城市的擴張可以隨心所欲，愛怎么劃片、規劃都可以。由區域政府管理城市的“縣管市”體制不是這樣的，它不是向下掠奪型的體制，而是平等博弈型的體制。
這樣，市場上這土地是多少錢，就要給當地政府和百姓多少錢。在這種情況下，城市要擴張要發展，就不得不對周邊地區采取公平的土地贖買政策，甚至要完成相應土地上人口的城市化轉變。這樣一來，城市對周邊地區的輻射能力不是減弱了，而是增強了；周邊地區的城市化進程也可能因此加快。
中國正處在城市化的快速發展期，改革不合時宜的市管縣體制，向更為科學、合理、公平的縣管市體制轉變正當其時。
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