中央政策與地方利益：無奈的博弈 改革的焦點

　　作者：葉建國 來源：中國經營報

　　時下，有關個稅起征點、房地產調控、城市對小排量汽車設限等話題一經提出，均成為輿論關注的焦點。這些問題之間貌似無關，其實背后都體現著中央政策與地方利益的關系問題。對于這一命題的描述，我們喜歡用“中央和地方的博弈”來概括。的確，中央政策的制定和執行過程中都或多或少的遇到了來自地方的阻力：一方面是基于縱向的，中央和地方

間利益難以協調；另一方面是基于橫向的，區域發展不均衡所造成的中央決策很難統一。現在看來，把這樣一對關系放到我們改革的全過程中來討論，就需要我們放棄“對抗”的思維定式，看到彼此間基于現實的需求。這樣得出的結論，對我們下一步改革的深入將更有積極意義。

　　是不是改革的必然階段？

　　《中國經營報》：一個時期以來，一些政策在制定和執行過程中出現了中央和地方間難以協調的情況。是不是可以認為這是改革進行到現在必然出現的現象，有沒有根源性的原因在里面？

　　黃葦町：我們的發展在很長一段時間以來是比較快的，就是現在來看，我們還是在強調發展。但是我們發展的方式和對發展的內涵的理解比過去更加深刻。

　　先前，我們所理解的發展就是GDP的增長和財政收入上的增長。而從去年開始，中央開始非常強調的是“科學發展觀”和“和諧社會”，決策層開始關注下一步應該怎么走的問題。但是，舊有的發展模式是有慣性的，這種慣性不是立刻就可以消除的。改革本身就是利益協調，不同利益主體之間的利益沖突是正常的，包括現在中央和地方上機遇利益的沖突也是正常的，是允許的。因為，有自己的利益的考慮才有努力的動力。但是，既要保證地方的利益又不能損害了全局的利益，我們要控制這一限度。

　　周紹朋：我不認為這是我們的改革所必然要經歷的階段。從中央和地方的關系來看，地方是一定要服從中央的。從縱向的利益分配看，說中央和地方的利益沖突導致關系的不協調的說法本身就不成立。

　　在一些全國性的政策制定過程中，基于我國地區發展不均衡的現狀，對部分地區區別對待有時候是可以考慮的。但是，在全局性重大問題決策中，地方只能聽從中央，包括法律的制定、重大的宏觀調控政策、財政政策、金融政策等，地方只能聽從于中央。

　　毛壽龍：行政主導決策是一個很重要的原因。在現在的決策格局下，地方政府有地方發展的需要，它也有自己的決策需要。中國這么大的地方，地區發展不平衡客觀存在，也決定了不同的地方對政策有不同的需要。而且，在現行體制下，中央和地方的行政權力存在錯位，地方有太多的權力空間可以運用。根本的原因還在行政體制上。

　　解決矛盾的時機是否成熟了？

　　《中國經營報》：隨著改革越來越深入，出臺的政策法規也越來越多。中央和地方關系不協調的矛盾是不是已經開始集中爆發了，我們解決這個矛盾的時機是否已經成熟了？

　　黃葦町：我們好像還不能說是矛盾集中爆發了，但可以說解決這樣的矛盾的時機基本成熟了。

　　中央提出了構建“和諧社會”，實際上已經開始嘗試解決這些問題了。一方面是這些問題已經凸顯出來了，另一方面國家也有財力解決了。我們有了物質基礎，公眾有了認知，所以是解決的一個機會。但是，我們尋求解決的方式并不是否定過去，而是要用發展的手段來解決。

　　《中國經營報》：近來，在房地產調控和個稅起征點這些問題上，中央和地方的關系協調問題比較突出，有沒有兩全其美的辦法？

　　黃葦町：最近和此前中央的一系列調控措施都有為房地產降溫的性質。其中包括對經濟適用房劃定標準，打擊經濟適用房的投機行為，更多地滿足中低收入階層的需要，解決群眾需要住房和高房價之間的矛盾，提高房地產開發貸款的利率，對房地產商的投資行為給予抑制。我認為，中央現在就是在采取平穩的、逐步的降溫措施，不能搞休克療法和急剎車。我認為這是我們決策比過去成熟的標志。

　　個稅是國家很嚴肅的稅法，這就要求國家必須有一個大致的標準作為起征點。我認為1500元的起征點有它合理的部分。居民收入低的地區，在這個標準下稅收會減少，發達地區可能覺得這個標準太低了。但我堅持認為，有這樣的一個大致的標準還是很必要的。如果說在富裕地區起征點高，在貧困地區起征點低，區別對待，看起來有合理性，但實際上也有不合理性。

　　我覺得在個稅的問題上，最大的問題還不是起征點的問題，而是讓該承擔稅的人來切實納稅的問題，對高收入階層征稅必須出臺有效的方法。

　　周紹朋：在對待房地產的調控上，中央和地方顯然是有不同的考慮。中央是從全局的角度考慮，我們首先要看到房地產是商品，但同時要看到它作為公共產品的性質。另外就是要防止泡沫，加強價格管制力度。在這兩個前提下，中央首先在房地產供給結構合理的情況下保證供給的規模，其次是要分析房地產的產品成本構成，促使地方從長遠考慮，服從中央的宏觀政策。這是毫無疑義的。地方則出于發展地方經濟的考慮，始終保持著發展的沖動。

　　就個稅起征問題，由于地區發展不平衡，減少貧困地區的負擔是很正常的考慮。但是，我們應該看到，這種地區間的不平衡在短期內是無法打破的，而嚴肅的稅法制定還是要求全國一致的。至于因此給貧困地區的財政收入帶來了損失，可以通過其他方式來彌補。

　　毛壽龍：協調這一問題，一個辦法就是在制度上改革。無論是中央和地方都直接面對老百姓的評價，政策制定直接接受老百姓的選擇。

　　在個稅的征收上，由于征稅權全國集中、司法地方化、執法基層化，這就產生權力的錯位，從而為地方提供了很多的操作空間。

　　集權還是分權？

　　《中國經營報》：在今后的改革過程中，通過怎樣的具體措施來建立怎樣的中央和地方間的關系才能更好推進改革的深入？

　　黃葦町：一個是要解決好“令行禁止”的問題。在這一點上，我們現在做得不好。不是中央沒有政策，是有政策沒有得到很好的執行。還有就是我們的監督不夠。調控不能只下個條文，要加強監督和檢查，不能等到一些項目建好了才發現。審計監督的力度增大了，但是對于產業政策落實的監督檢查還不夠，這造成的浪費很大。第二就是對干部的評價體系也在發生變化。過去較多的是從上往下看，導致地方官員就是通過GDP的數字增長來展現自己的成績。現在開始從下往上看，要看群眾對你的態度，對你的政績評價。在干部的選拔上群眾開始獲取更多的話語權。第三就是決策民主在加強，在決策上增加了很多的程序，來保證決策的民主。這些都是在抑制地方上盲目發展的沖動。

　　周紹朋：關鍵是落實地方政府對中央決策的執行。當然中央的決策要實現民主決策、依法決策、科學決策，廣泛聽取地方上的意見。中央和地方在事權、財權方面要權利和義務對稱。現在我們一切問題的根源就是因為地區發展不均衡，所以，從橫向來考慮是要充分考慮到地區間發展的不均衡，有時要對不同地區區別對待。

　　《中國經營報》：從分權和集權的角度考慮，在以后的改革中，哪個更適合中國的實際？

　　黃葦町：在我們國家的現實情況下，集權和分權都是需要的。我們的問題往往是該集的沒集，該分的沒分，這就導致很多的宏觀調控執行不力，同時形成地方保護主義。建立一個良好的、統一的、透明的市場競爭環境，這需要中央大力地來推進。分權也是必要的，地區差異是客觀存在的，政府不發揮經濟職能作用是不可能的，包括社會再分配也是經濟職能的一個體現。我們一直說，兩個積極性比一個積極性好。所以，我們還是要承認地方的積極性。這就需要把該放給地方的權力下放給地方。現在更多表現出來的現象是，中央的規范不夠，地方的積極性過了，造成了很多不正常的現象。

　　周紹朋：在有些問題上，中央的決策是要根據地區間的不均衡來區別對待。但是，牽涉到全局的重大問題還是要中央集權的。在重大的宏觀調控政策和財政政策、金融政策以及產業政策的推進中，地方政府只能執行。

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