學者新論：個人所得稅法修改問題思考

　　喬新生

　　修改個稅法凸現公民意識

　　2004年我國個人所得稅收入1737.05億元，比2003年的1418億元增長了22.6%，個人所得稅已經成為我國的第四大稅種。

　　作為調節個人所得稅的重要法律依據，個人所得稅法不僅規定了征稅的基本項目，而且明確了基本稅率。隨著我國經濟情況的變化，個人所得稅法曾經進行過調整。但是，每一次個人所得稅法的修改，都沒有觸及到起征點這個最基本的問題。如今，在全國各地普遍存在著法律規定的起征點與現實生活中的做法不一致的情況。廣東、上海等地早已將個人納稅的起征點提高到1200或1500元，稅負不統一的現象越來越普遍。全國人大常委會根據中國當前的實際情況，調整個人所得稅起征點，適應了經濟發展的要求，確保了全國個人所得稅制的統一。

　　個人所得稅是針對公民個人所得設計的稅種。它充分體現了公民個人對國家的義務，是強化公民意識的重要手段。在許多國家，個人所得稅是國家的重要稅種，它從稅收的角度將各國憲法中公民與國家之間的關系具體化。公民通過繳納個人所得稅，承擔對國家的責任；而國家權力機關通過提供公共產品，滿足公民的需要。這種明確的權利義務關系，塑造了公民的主人翁意識，體現了公民對國家的責任感。公民因為繳納了個人所得稅，為國家承擔了義務而感到自豪，國家由于公民個人所得稅的支撐而能夠提供更多的公共產品。

　　然而在我國，由于起征點偏低，納稅項目偏多，征稅方式不合理，征稅成本偏高，個人所得稅的功能并沒有充分發揮出來。普遍實行的代扣代繳制度，沒有培養出納稅人的公民意識。而完稅證明的欠缺，則模糊了公民與國家之間的關系。特別是由于實行分類征收制度，征收項目偏多，加上監管的手段不到位，導致許多高收入階層不繳納或者少繳納個人所得稅。為了解決這些問題，全國人大常委會在提高起征點的同時，進一步突顯了個人所得稅法律關系的性質，通過建立自愿申報制度，提供納稅證明，將公民與國家的關系清晰化，使得公民主張自己的權利有了明確的依據。

　　個人所得稅反映一個國家公民的收入增長情況，也反映出一個國家財富分配情況。目前我國東部沿海地區，個人所得稅增長迅速，廣東、上海、北京、浙江、江蘇、山東等地個人所得稅的收入均保持20%以上的增長速度，而廣大中西部地區，個人所得稅增長緩慢。這一方面說明我國東西部地區居民之間的收入差距越來越大，另一方面也說明我國的財富分配方式需要進行根本性的變革。修改個人所得稅法，其實就是在廣泛征求社會各界意見的基礎上，運用法律的手段，對個人收入進行再調整。在這個過程中，可能會導致部分地區、不同階層人士的納稅負擔發生變化，但只要堅持公平公正的原則，修改后的個人所得稅法就一定能夠得到公眾的理解和支持。

　　應該看到，個人所得稅法不僅體現公民與國家之間的關系，同時還間接地反映了中央政府與地方政府之間的關系，通過調整個人所得稅收的分配比例，可以更好地滿足公民對公共產品的需求。今后我國在明確個人所得稅率的基礎上，可以考慮適當改變個人所得稅收的分配方式，通過向中西部地區傾斜，逐漸縮小中西部地區的收入差距。

　　個人所得稅征收是一項系統工程，隨著我國個人各項所得信息搜集系統的不斷完善，資金結算電子化的不斷普及，按項目分類征收的個人所得稅法必將會發生改變，建立在個人信用體系基礎之上的綜合征收制度和按年征稅方式必將為公民納稅提供更加便利的通道。到那個時候，公民坐在家中個人電腦前，就可以完成個人所得稅申報工作。通過金融機構繳納個人所得稅之后，每個納稅人都可以得到完整體現公民履行繳納個人所得稅義務的完稅證明。

　　總之，修改個人所得稅法，有利于強化公民意識，有利于貫徹落實公平稅負、合理負擔的原則，有利于縮小地區之間的差異，有利于和諧社會的建立。相信隨著新稅法的實施，我國在個人所得稅征收方面所存在的問題將會逐步得到解決，個人所得稅作為籌集財政收入的重要來源，調節個人收入分配的重要手段將會發揮越來越重要的作用。

　　面對國家我們承擔同樣的義務

　　在個人所得稅法修改過程中，有人提出應該根據各地的生產力發展水平，分別確定起征點。換句話說，發達地區起征點可以高一些，而欠發達地區起征點可以適當降低。在我看來，這是一種錯誤的思維方式。

　　個人所得稅法體現的是國家與個人之間稅收法律關系。作為中國居民，在繳納個人所得稅方面，起點公平至關重要。如果不同地區的居民根據不同的標準繳納個人所得稅，那么，稅收公平原則就無從體現。在現實生活中，發達地區與欠發達地區居民之間確實存在著巨大的收入差異。這種現象是不正常的。同樣都是國家

　　不能否認，由于生產力發展水平不同，各地居民收入和消費水平也不相同。如果個人所得稅法規定的起征點過低，可能會導致一部分地區居民生活水平下降。解決這個問題的辦法非常簡單，那就是在統一起征點的基礎上，適當調整個人所得稅率，通過改變累進稅率的幅度，達到調整不同地區居民消費水平的目的。事實上，在東部地區，地方政府已經通過調高個人所得稅起征點的方式，解決了收入水平與消費水平同步提高而帶來的矛盾，這些地區的個人所得稅起征點大多為1500元到2000元之間。按照調整后的個人所得稅起征點征收個人所得稅，并沒有對當地居民生活帶來太大的影響。

　　當前我國個人所得稅征收存在的深層次問題主要表現在以下方面：由于個人所得稅起征點較低，繳納個人所得稅的居民范圍較大，征稅成本較高；由于實行分類征收的方式，那些收入來源渠道多樣、隱性收入較多的群體承擔的納稅義務較少；公款消費和職務消費導致高消費群體反而不需要繳納個人所得稅。解決這些問題不能無限制提高個人所得稅的起征點，更不能實行差別待遇，將不合理的現象合法化。

　　必須承認，在混沌市場經濟向透明市場經濟過渡階段，個人所得稅法所面臨的最大難題就在于，無法科學界定各地居民的實際收入。普遍實行的代扣代繳制度在一定程度上為集體逃避個人所得稅埋下了伏筆。在有些企事業單位，應納稅所得額增長緩慢，可是各種各樣的實物福利待遇越來越多。各種形式的度假旅游，明目繁多的競賽獎勵，個人使用的辦公用品，都成為企事業單位改善職工福利的常用手段。在這樣的大背景下，討論個人所得稅的起征點問題，甚至討論根據各個地方生產力發展水平，確定不同的個人所得稅起征點問題，似乎都有轉移視線的嫌疑。如果沒有解決根本性的問題，試圖通過確定不同的起征點，遷就現實生活中存在的不合理現象，只會拉大貧富之間的差距，破壞和諧社會建設的基礎。

　　稅收公平首先體現為起點公平。如果在確定個人所得稅起征點上實行差別待遇，那么可能會導致人力資本進一步向發達地區傾斜，中西部地區發展將難以為繼。稅法的功能不僅僅在于調整國家與公民個人之間的關系，其深層次的目的在于通過稅收的方式實行

　　立法的過程其實是各個利益階層相互博弈的過程。由于我國民主體制建設正處在轉型期，不同階層的聲音難以充分表達出來。所以，全國人民代表大會及其常委會決定就個人所得稅法起征點問題舉行聽證會，廣泛聽取社會各界的意見。在我看來，這是集思廣益的有效方式。但是，在聽證會上代表們不能根據本地實際收入情況，要求立法機關給予不同的起征點。道理很簡單，因為收入差距過大的問題，不是制定法律的基礎，而是需要改變的現象。

　　個稅起征點應當與稅率相連

　　個人收入所得稅從性質上來說是一種收入調節稅。但是在我國個人所得稅已經成為國家的第四大稅種。個人所得稅增長的幅度遠遠超過了其他稅增長的幅度。恢復個人所得稅調節收入的功能，應該成為個人所得稅法修改的目標和宗旨。

　　在許多國家，把個人所得稅起征點放在貧困線上，凡是收入低于貧困線的，不繳納個人所得稅；凡是收入越過國家規定貧困線的，都應該承擔納稅的義務。可是在一些的新型發達國家，或者轉型國家，普遍把個人所得稅的起征點確定在中等收入水平，凡是收入低于中等收入水平的，不需要繳納個人所得稅，凡是收入高于中等收入水平的，需要繳納個人所得稅。

　　我國個人所得稅法的起征點確定大體上遵循這樣的原則，那就是在全國確定中等收入水平，然后把中等收入水平作為起征點。從法律起草單位的負責人有關談話可以看出，在確定個人所得稅起征點時，主要考慮全國職工的平均收入水平。在社會轉型期，工薪階層收入來源多樣化，所以，如果僅僅看到工資收入，而沒有注意其他收入來源，那么在確定起征點的過程中，很可能會進退失據。現在，全國人大常委會討論的個人所得稅法修改草案將起征點確定為1500元，大體上反映了全國工薪階層工資收入的普遍水平。但是，必須看到，當前發達地區工薪階層的收入水平之所以高，一方面是由于機關福利待遇較高；另一方面則是發達地區的工薪階層普遍存在兼職現象，工資以外的收入比較多。所以，在沒有改變分項征收制度的情況下，很難根據工資收入水平確定個人所得稅的起征點。有學者甚至主張，應該把3000元或者8000元作為個人所得稅的起征點，這其實是把現實生活中的實然狀態當成了應然狀態，恐怕很難被納稅人所接受。

　　有一種觀點認為，如果全國統一起征點，可能會導致發達地區的低收入者承擔更多的稅負。這是一種應當注意的現象。既然無法確切知道發達地區與欠發達地區全部收入之間的實際差距，無法保證工資收入之外的其他所得都能按照個人所得稅法扣除個人所得稅，那么在考慮起征點的時候，不妨把起征點調高一些，確定稅率的時候，適當調整個人所得稅稅率。

　　具體來說，針對當前我國個人所得稅法中所確定的累進稅率制度，可以在2000元到3000元之間確定較低的稅率，保證發達地區低收入者生活水平不致下降，同時在累進稅率中，逐級調高所得稅率，個人所得越多，稅率越高，最終使中國個人所得稅法的最高稅率水平與西歐國家特別是斯堪的納維亞半島國家最高稅率大體持平。

　　總之，如果脫離了個人所得稅的累進稅率制度，單獨討論個人所得稅的起征點問題，意義不大。如果能夠根據稅率的變化，適當確定個人所得稅的起征點，那么，個人所得稅調節收入、實現社會均衡發展的功能才能體現出來。

　　我國當前個人所得稅的累進稅率制度，隨著個人所得稅起征點的調整，必然會進行大幅度的調整。在調整的過程中，應當考慮以下幾個方面的問題：首先，應該考慮發達地區工薪階層工資以外的收入，在無法保證工薪階層偶然所得全部納稅的情況下，確定適當的個人所得稅率。事實證明，實行分項征收個人所得稅制度，加大了收稅的成本，容易產生不公正現象。在暫時無法實行綜合征收制度的情況下，確定個人所得稅率必須統籌兼顧，考慮到發達地區工薪階層的實際收入水平。其次，在許多國家設計個人所得稅征收制度時，都考慮到了納稅人的家庭情況。在我國由于情況復雜，征收個人所得稅時，沒有考慮到納稅人的家庭情況，所以，在確定個人所得稅累進稅率時，必須統籌兼顧，確保納稅人繳納個人所得稅之后有能力贍養老人，撫養子女。

　　只要將調節個人收入，保障居民的基本生活作為立法的出發點，就一定能夠解決好個人所得稅起征點和累進稅率的問題。

　　立法聽證不需要邀請政府官員

　　就修改個人所得稅法，全國人大法律委員會、財政經濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會，定于2005年9月27日在北京舉行關于個人所得稅工薪所得減除費用標準聽證會。這是全國人大常委會立法中首次舉行立法聽證會。

　　立法聽證，是在法律規定的程序下，征求意見的特別方式。我國《立法法》規定，列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會，聽證會等多種形式。

　　立法聽證，不是代替立法機關決策，而是征求民意的一種方式。聽證的結果無非是兩種：一種是改變了立法機關原來的決定，另一種則是維持立法機關原來的決定。聽證人員的安排，直接影響著聽證的結果。此次個人所得稅法修改聽證，安排了四個方面的陳述人，他們分別來自中央政府機關、工薪階層、全國總工會和地方財政稅務部門。無論是財政部、國家稅務總局和國務院法制辦公室的工作人員還是地方財政或者稅務部門的代表，都代表著政府的意見。事實上，這些人具有雙重身份，一方面他們屬于工薪階層，是國家的納稅人，而另一方面他們又是收稅人，是國家的代表。這些人在聽證會上扮演的角色十分重要。如果他們代表工薪階層發表意見，由于他們大部分集中在首都北京或者大型城市，那么，其局限性顯而易見。根據聽證會組織者的安排，財政部、國家稅務總局和國務院法制辦公室的代表可能僅僅介紹草案起草的情況，與其這樣，不如事先將他們的意見整理成書面材料，印發給各位代表，財政部、國家稅務總局、國務院法制辦公室的負責同志不再占用發言時間和出席代表名額。

　　考慮到個人所得稅是中央和地方共享稅，聽證會的組織者安排了我國東部、中部和西部省、自治區財政或者稅務部門的代表3人，直轄市財政或者稅務部門的代表1人，代表地方政府發表意見。作為全國最高立法機關，全國人大常委會組成人員安排中已經充分考慮到了各個地方的代表名額分配問題，在聽證會上最好不要邀請地方政府官員特別是財政或者稅務部門的代表參加。按照人民主權原則，在涉及到財產分配的問題時，最好由選民或者納稅人直接參與決策，而不應當考慮地方政府部門的利益。因為從本質上來說，個人所得稅法的修改直接關系到納稅人個人財產的分配問題，盡管中央和地方之間存在著稅收比例分配問題，但這是另外一個層次的問題，完全可以通過完善憲法或者制定專門的法律加以解決。換句話說，個人所得稅法主要涉及到國家與公民之間的財產分配問題，地方政府不應參與其中。當個人稅收法律關系確定之后，中央政府與地方政府完全可以通過再次立法或者財政轉移支付的方式，解決彼此的分歧和矛盾。地方政府機關工作人員參與討論個人所得稅法中起征點的問題，似乎是將不同的問題混淆在一起，容易轉移視線，增加立法聽證的復雜性。

　　眾所周知，全國總工會是工人階級的組織，廣大的工薪收入者都是工會會員。但是，工會組織是一種政治或者社會性組織。在涉及到公民基本權利問題時，工會組織不能越俎代庖。誠然，個人所得稅的增加或者減少，涉及到工會成員的基本權利。不過在討論公民基本納稅義務的時候，作為政治和社會性組織的工會最好不要參與其中，因為工會的代表同時也屬于工薪階層，在聽證會上工會代表同樣會出現身份混同的問題。事實上，全國總工會不可能代表全國的工薪階層拿出具體的立法方案，如果那樣的話，個人所得稅法修改中的立法聽證也就不需要了。

　　在立法機關，沒有政府的意志，沒有地方部門的意見，只有全國選民的意見。直接在全國“年滿18周歲，有工資、薪金收入的公民”中選舉陳述人，并且“由聽證會按照東、中、西部地區都有適當名額，工薪收入較高的、較低的行業、職業都有適當名額，代表不同觀點的各方都有適當名額的原則，在申請報名的人員中選擇確定”聽證會的陳述人，更有利于廣納善言，制定科學的法律。

　　我反對政府官員出席聽證會，不是因為他們不是納稅人，而是因為他們不是以工薪階層代表的面目出現。假如在個人所得稅法修改過程中，摻雜了太多政府官員的意志，并且把中央政府與地方政府之間的稅收分配問題牽扯進來，那么，有可能會沖淡主題，達不到應有的效果。況且，從性質上來說，立法聽證不同于價格聽證或者政府聽證，立法機關只需要聽取選民的意見就足夠了。

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