第四輪中美紡織品談判評(píng)析

　　梅新育

　　美方要求既不合理更不合法

　　“與中方進(jìn)行的第四輪、旨在達(dá)成一個(gè)全面的紡織品協(xié)議的會(huì)談不久前已結(jié)束。盡管我們盡了最大努力，我們未能達(dá)成一個(gè)更廣泛協(xié)議。我們可繼續(xù)針對余留問題取得進(jìn)展，

對此美國仍保持樂觀。我們將在今后數(shù)日與中方商討下一輪談判時(shí)間和地點(diǎn)”。

　　萬眾矚目的中美第四輪紡織品談判，以美貿(mào)易副代表大衛(wèi)·斯普納這樣一份公告而結(jié)束。

　　雖然我們不了解談判詳情和爭議焦點(diǎn)，但從公開報(bào)道披露的美方在協(xié)議覆蓋面、基數(shù)和增長率三個(gè)方面的要求，足可看出美方要求既不合理更不合法。

　　首先看協(xié)議覆蓋面。

　　2005年1月1日起，世界紡織品貿(mào)易進(jìn)入“后配額時(shí)代”，此前相當(dāng)一部分紡織品配額已取消。6月達(dá)成的《中歐紡織品備忘錄》，中歐雙方依據(jù)《中國加入工作組報(bào)告書》242條款，對部分中國出口紡織品重新實(shí)施配額管理，但覆蓋面局限于10類產(chǎn)品。然而據(jù)有關(guān)報(bào)道，美方竟有意見要求中美紡織品協(xié)議覆蓋所有類別紡織品，這完全違背世貿(mào)組織《紡織品與服裝協(xié)定》，實(shí)際上將使我對美出口紡織企業(yè)受到的限制比今年之前還多。

　　其次看受限的中國紡織品基數(shù)。

　　美方要求以去年我對其出口量為基數(shù)。而我國內(nèi)有關(guān)報(bào)道多數(shù)強(qiáng)調(diào)2004年紡織品貿(mào)易配額尚未完全取消，當(dāng)年我對美紡織品出口量低于正常環(huán)境中的出口量，以2004年出口量為基數(shù)不合理，應(yīng)包括今年一段時(shí)間的出口量。

　　其實(shí)在國際貿(mào)易談判中，我們更需強(qiáng)調(diào)的不是合理而是合法。而美方在這個(gè)問題上的要求不在于不合理，而在于不合法。

　　美是依據(jù)242條款對我紡織品發(fā)起特保措施，而242條款已對計(jì)算基數(shù)的方法作出明確規(guī)定。其(c)款規(guī)定：“在收到磋商請求后，中國同意將對磋商所涉及的提出磋商請求成員的一個(gè)或多個(gè)類別的紡織品、或紡織制成品的裝運(yùn)貨物，控制在不超過提出磋商請求的當(dāng)月前的最近14個(gè)月中、前12個(gè)月進(jìn)入該成員數(shù)量的7.5%(羊毛產(chǎn)品類別為6%)的水平。”如在6月達(dá)成的《中歐紡織品備忘錄》中，鑒于歐盟于4月25日決定對中國紡織品啟動(dòng)特保調(diào)查，調(diào)查從4月29日正式開始為期60天。5月27日歐盟委員會(huì)宣布：已要求中方就T恤和亞麻紗進(jìn)口問題，在世貿(mào)組織框架內(nèi)進(jìn)行正式磋商。這對已提出正式磋商請求的T恤和亞麻紗，5月份的“當(dāng)月前的最近14個(gè)月中前12個(gè)月”，是2004年3月1日至2005年2月末，也就是《備忘錄》中規(guī)定的這兩種產(chǎn)品的計(jì)算基期。

　　而在這場中美爭端中，美政府于4月28日宣布：同意考慮提高中國產(chǎn)服裝和紡織品進(jìn)口關(guān)稅稅率的新請求。但在法定調(diào)查期未滿、更未與中方磋商的情況下，美就單方面從5月始對我7類紡織服裝產(chǎn)品實(shí)施特保措施，古鐵雷斯與波特曼6月初才來到北京與中方磋商。這樣，以6月初古鐵雷斯與波特曼作為正式提出磋商請求的象征，按照242條款規(guī)定，對于美從5月份開始非法單方面設(shè)限的7類中國紡織品，計(jì)算基期應(yīng)是2004年4月1日至2005年3月末，其后開始設(shè)限的紡織品計(jì)算基期截止日，更應(yīng)在今年3月末之后。

　　再看增長率。

　　242條款規(guī)定的只是中方同意的受限品種增長率為7.5%，美方竟要求把我所有紡織品對美出口增長率均限制為7.5%，顯然不合法。

　　表面上看對中國紡織品設(shè)限、盡可能減少給予中國的紡織品配額，確實(shí)有利于保護(hù)進(jìn)口國廠商，但這種判斷沒有考慮進(jìn)口國銷售商的預(yù)期及政治游說行動(dòng)，一旦將這些因素納入，對中國紡織品設(shè)限，反而會(huì)激勵(lì)進(jìn)口國銷售商向中國廠商發(fā)出更多訂單。過于苛刻的配額限制，反而激勵(lì)銷售商采取更積極的政治游說行動(dòng)，以此放松乃至推翻貿(mào)易保護(hù)措施，此次歐盟紡織品市場危機(jī)就是證明。

　　曼德爾森曾將中國紡織品壓港危機(jī)，歸咎于歐盟銷售商在《備忘錄》簽署后在中國大量下訂單。我國貿(mào)易管理部門也認(rèn)為這場危機(jī)爆發(fā)的直接原因，是6月11日《中歐紡織品備忘錄》簽署后到7月20日實(shí)施之間，存在1個(gè)多月的“管理空檔期”，這段時(shí)期內(nèi)我10類受限紡織品均可自由進(jìn)入歐盟市場，無需申領(lǐng)許可證，雙方貿(mào)易商為規(guī)避其后將實(shí)施的數(shù)量監(jiān)管而搶關(guān)出口。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)，今年前4個(gè)月自由貿(mào)易期間，歐盟從中國進(jìn)口8000萬件套頭衫。而在1個(gè)多月的管理空檔期內(nèi)，歐盟監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，其進(jìn)口許可證發(fā)放數(shù)量多達(dá)1.2億件，相當(dāng)于前4個(gè)月進(jìn)口總量的150%。

　　基于上述判斷，為消除搶關(guān)出口現(xiàn)象，避免貨物在進(jìn)口國壓港，我政府已做最大努力，如7月上旬第一次分配出口額度時(shí)，就給套頭衫和褲子分別預(yù)留6550萬件和1億件出口量，并在商務(wù)部網(wǎng)站上公布相關(guān)產(chǎn)品海關(guān)出運(yùn)統(tǒng)計(jì)，為企業(yè)提供信息參考。然而且不提正如歐盟銷售商反駁曼德爾森的那樣，許多壓港的中國紡織品是在8～10個(gè)月前下的訂單，即使他們是在《備忘錄》簽署后下的訂單并搶關(guān)出口，從單個(gè)企業(yè)經(jīng)營角度來講，他們這樣做也無可厚非，需要反省的是造成激勵(lì)這種“非理性”集體行為的政府因素。要想消除搶關(guān)出口，重要的不是用行政手段直接管制企業(yè)行為，而是采取某種措施有效消除雙方企業(yè)這樣做的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。而要解決雙方企業(yè)共同造成的問題，僅靠中方努力不能收效，歐盟方面也必須采取相應(yīng)行動(dòng)。

　　歐盟銷售商之所以爭先恐后向中國廠商下訂單、中國廠商之所以加班加點(diǎn)搶關(guān)出口，原因并不單純是今年我對歐盟紡織品出口配額太少。今年我對歐盟受限紡織品出口額度，雖不能滿足歐盟消費(fèi)者全部需求，但絕對數(shù)量和實(shí)際增長率已相當(dāng)可觀。與2004年出口配額相比，10類受限紡織品中，除棉布和桌布今年出口配額增長率分別為80%和93%外，其余8類今年出口配額增長率均超過100%，分別為：T恤衫287%，絕對數(shù)量超過4.9億件，約占?xì)W盟T恤衫市場年消費(fèi)總量(9億件)的55%；套頭衫361%；男褲673%，今年出口配額增長率最高，絕對數(shù)量達(dá)3.1643億條；女襯衫328%；床單147%；連衣裙269%；胸罩113%，亞麻紗205%。但配額首先耗盡的是增長率最高的套頭衫、褲子和女士襯衣3類產(chǎn)品。清關(guān)率已超過90%的T恤衫、胸罩、連衣裙、亞麻紗等4類產(chǎn)品，今年出口配額增長率也比較高。因此中歐雙方企業(yè)的搶關(guān)出口行為，很大程度上是對配額不足的過度反應(yīng)。要消除這種過度反應(yīng)，最有效辦法不是強(qiáng)化行政管制，更不是減少配額，而是大幅度增加配額，讓雙方企業(yè)均預(yù)期有足夠配額可用，無需搶關(guān)出口。

　　對貿(mào)易保護(hù)主義者而言，要想維持保護(hù)措施的有效性，就不能推動(dòng)實(shí)施過于苛刻的保護(hù)措施，這將從需求和收益率兩個(gè)方面激勵(lì)非法貿(mào)易，而且會(huì)激勵(lì)銷售商采取更積極的政治游說行動(dòng)，放松乃至推翻貿(mào)易保護(hù)措施。

　　美方需擺脫認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　美方之所以提出并堅(jiān)持某些無理要求，是其陷入某些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不太明白以下幾個(gè)事實(shí)：

　　首先，中國外貿(mào)依存度去年已高達(dá)70%，在大國中絕無僅有(其它大國外貿(mào)依存度通常低于30%)，貿(mào)易談判結(jié)果對中國國民日常生活的影響日益上升，僅紡織服裝部門直接就業(yè)就高達(dá)1900萬人，中國政府不會(huì)不考慮這個(gè)現(xiàn)實(shí)。

　　其次，談判要成功就必須妥協(xié)，而妥協(xié)必須是相互。但不僅某些美官員，甚至不少普通美國人一談起美與別國的貿(mào)易談判，就是對方要作出什么讓步，這種心態(tài)無助于解決問題。

　　第三，許多美國人很“重視”胡錦濤主席訪美機(jī)遇，希望借此使中國在貿(mào)易談判中作出更多讓步。但真正的良好外交關(guān)系，只能建立在平等和相互尊重基礎(chǔ)上，放棄原則、犧牲核心利益換不來良好外交關(guān)系，反而可能后院起火。

　　第四，中國紡織業(yè)并不是迫不及待需要一紙無論什么條件的中美協(xié)議才有飯吃。由于打破了美歐合圍中國的風(fēng)險(xiǎn)，不下于美的歐盟市場已得到較切實(shí)保障，而且該市場有望隨中歐解決紡織品壓港危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大，加上其他市場進(jìn)展，即使美對我所有紡織品設(shè)限，我紡織業(yè)今、明兩年的出口總額仍可超過去年。在這種情況下，中國不會(huì)同意簽署不合理協(xié)議。如未達(dá)成協(xié)議，我面對的多種產(chǎn)品特保措施將在今年12月31日結(jié)束。而且《中國加入世貿(mào)組織工作組報(bào)告書》242條款(f)項(xiàng)規(guī)定：依據(jù)此項(xiàng)條款對中國紡織品采取的特保措施不得超過1年。雖然美發(fā)動(dòng)此次爭端所依據(jù)的《1974年貿(mào)易法》421條款，遠(yuǎn)超過《中國加入世貿(mào)組織工作組報(bào)告書》242條款規(guī)定“在沒有再次申訴情況下，該數(shù)量限制期限不應(yīng)超過1年”。即美可反復(fù)申訴、反復(fù)采取特保措施。但在彼時(shí)形勢下，美方的反復(fù)申訴行為未必得到批準(zhǔn)。

　　第五，美政府和不少公眾被一些商人當(dāng)作向中國轉(zhuǎn)移生產(chǎn)爭取時(shí)間、牟取壟斷利潤的工具。可用一個(gè)假設(shè)例子來說明：假設(shè)有A、B兩家本來旗鼓相當(dāng)?shù)拿兰徔椘髽I(yè)，A企業(yè)已在中國投資生產(chǎn)，因此在“后配額時(shí)代”有望贏得額外競爭優(yōu)勢；B企業(yè)也已看到向中國轉(zhuǎn)移生產(chǎn)是大勢所趨，但即使現(xiàn)在就在中國投資建廠，也需兩三年時(shí)間才能形成生產(chǎn)能力，這段時(shí)間足以讓A公司品牌占據(jù)大部分市場，而讓B公司在現(xiàn)金流量、市場占有率等方面損失巨大。在這種情況下，B公司要想將其市場份額維持兩三年時(shí)間，直到自己在中國設(shè)立的工廠形成全部生產(chǎn)能力，最好辦法是挑起貿(mào)易爭端，讓美政府對來自中國的紡織品設(shè)限。兩三年后限制解除時(shí)，其在中國的工廠已可向美大規(guī)模出口。但在這個(gè)過程中，美消費(fèi)者和納稅人支付了代價(jià)。在這場紡織品爭端期間，就有美企業(yè)一方面在國內(nèi)強(qiáng)烈主張限制中國紡織品，另一方面卻開始在中國投資設(shè)廠。

　　第六，美雖然是超級(jí)大國，但政治、經(jīng)濟(jì)資源畢竟有限，必須在不同議題之間合理分配，才能實(shí)現(xiàn)整體利益最大化。紡織業(yè)在美只是夕陽產(chǎn)業(yè)而非戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，就業(yè)人數(shù)有限，即使限制進(jìn)口中國紡織品，也會(huì)有其它國家的進(jìn)口紡織品填補(bǔ)空白。如在這類議題上投入過多資源，對美整體利益并非佳音。

　　第七，中美貿(mào)易是雙贏交易，美消費(fèi)者、流通業(yè)、上游廠商受惠甚多。即使美消費(fèi)者由于分散而不可能形成有力政治力量，但流通業(yè)和上游產(chǎn)業(yè)并非如此。根據(jù)國際紡織機(jī)械制造商協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，1994~2003年間全世界55%的織機(jī)和23%的紡紗機(jī)賣到中國。而根據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2004年中國進(jìn)口棉花191萬噸共32億美元，其中從美進(jìn)口的棉花就達(dá)17.8億美元。如加上其它產(chǎn)品，2004年我從美進(jìn)口紡織原料及紡織制品金額合計(jì)23億美元。由于中美紡織品爭端懸而不決，我主要紡織品產(chǎn)地對美棉花的進(jìn)口速度，已從高速增長轉(zhuǎn)為量價(jià)齊跌，僅寧波口岸1~7月美棉花進(jìn)口量就下降32.5%。

　　中美紡織品爭端發(fā)展趨勢

　　盡管這一輪談判無果而終，但雙方并不希望徹底破裂，爆發(fā)兩敗俱傷的全面貿(mào)易戰(zhàn)。中國商務(wù)部新聞稿如此表述：“本輪磋商中雙方以積極態(tài)度，尋求解決中美紡織品爭端的辦法，雙方顯示出一定的靈活性。但由于在原則問題上仍存在分歧，談判未能達(dá)成一致。雙方同意繼續(xù)保持磋商渠道暢通，并通過外交渠道盡快商定下一輪磋商時(shí)間和地點(diǎn)”。

　　斯普納的公告也強(qiáng)調(diào)了“我們可以繼續(xù)針對余留問題取得進(jìn)展，對此美仍保持樂觀。我們將在今后數(shù)日與中方商討下一輪談判時(shí)間和地點(diǎn)”。

　　看來我們?nèi)钥善诖�雙方進(jìn)一步談判。

　　下一輪談判中，中方目標(biāo)是在基本底線基礎(chǔ)上爭取盡可能好的條件。

　　美政府一方面要探索中方底線，爭取盡可能好的條件，另一方面要應(yīng)付國內(nèi)保護(hù)主義勢力。8月1日美政府宣布將對中國毛制褲子等6種紡織品的設(shè)限決定日期，推遲至8月31日。這輪談判結(jié)束后，美政府宣布將對中國出口的合成纖維布、胸衣及其他內(nèi)衣兩類紡織品實(shí)行特保措施，對另外4類中國紡織品進(jìn)口設(shè)限決定的審查期限，則推遲到10月1日。這種做法既是為部分滿足國內(nèi)保護(hù)主義者的壓力，也是為在不導(dǎo)致中方暴跳如雷的前提下，向中方施加壓力。

　　在這場貿(mào)易談判中，中方除堅(jiān)持原則外還需高度耐心，無論是要讓美方感覺到需要松動(dòng)貿(mào)易問題上的僵硬立場、換取中國在眾多問題上的合作，還是讓美國內(nèi)自由貿(mào)易陣營因利益受損而更加積極地展開政治活動(dòng)抑制保護(hù)主義勢力，還是讓美國內(nèi)保護(hù)主義壓力自身衰減，都需等待時(shí)間發(fā)揮作用。如果美政府決定放棄不合理要求，與中方達(dá)成合理?xiàng)l件下的協(xié)定，在面臨保護(hù)主義勢力掣肘的情況下，其也可能選擇保護(hù)主義阻力減小時(shí)機(jī)，即美國會(huì)阻力減小時(shí)機(jī)。

　　美以總統(tǒng)為代表的行政部門更傾向于現(xiàn)實(shí)主義貿(mào)易政策，因?yàn)樾姓�部門較具全國性質(zhì)，又必須與外國打交道，因此必須考慮國家整體利益和外方觀點(diǎn)，而且行政部門對政策所負(fù)責(zé)任相對明確。而國會(huì)議員當(dāng)選和連任的首要條件是代表本選區(qū)利益，毋庸顧及國家整體利益和外方觀點(diǎn)，且無須為自己的錯(cuò)誤政策主張承擔(dān)責(zé)任，因此美國會(huì)對利益集團(tuán)的壓力反應(yīng)比行政部門敏感得多。如果在權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，讓現(xiàn)實(shí)主義力量占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，美國會(huì)在對外經(jīng)貿(mào)中的道德風(fēng)險(xiǎn)就并非什么大問題。問題是美憲法明確將對外貿(mào)易政策決策權(quán)授予國會(huì)，其第一條第八款規(guī)定：國會(huì)有權(quán)“管制同外國的、各州之間的和同印第安部落的商務(wù)”，并“制定和征收關(guān)稅”。總統(tǒng)雖享有包括貿(mào)易條約在內(nèi)的締約權(quán)，但“須經(jīng)出席參議員2/3的批準(zhǔn)”(《美國憲法》第二條)。

　　在這種體制下，美主張貿(mào)易保護(hù)主義或貿(mào)易問題政治化的利益集團(tuán)，比起行政主導(dǎo)的國家，更容易對國家貿(mào)易政策走向施加影響，以總統(tǒng)為代表的行政部門與國會(huì)之間相對影響力消長的趨勢，又強(qiáng)化了這一特點(diǎn)。

　　歷史記錄顯示，美國會(huì)一貫偏向貿(mào)易保護(hù)主義，第一屆國會(huì)開張伊始便通過一項(xiàng)提高關(guān)稅的法律；1930年通過臭名昭著的《斯穆特-霍利關(guān)稅法》，將國際貿(mào)易體系推向毀滅性貿(mào)易戰(zhàn)的深淵；1950年迫使國際貿(mào)易組織胎死腹中；1970年代以來推出的保護(hù)主義法案更是數(shù)不勝數(shù)。在對華貿(mào)易爭端中，率先發(fā)難者也總是來自國會(huì)，行政部門多持相對穩(wěn)健主張。

　　今年是美國會(huì)選舉年，11月末美各州將舉行下屆國會(huì)議員選舉，參選議員們拿中國當(dāng)靶子也就不足為奇，制造業(yè)利益集團(tuán)也會(huì)竭力利用這個(gè)機(jī)會(huì)，通過國會(huì)議員們向行政部門施加壓力。當(dāng)選舉塵埃落定后，國會(huì)議員們繼續(xù)濫施壓力的內(nèi)在動(dòng)機(jī)就會(huì)減弱，因?yàn)樗麄冞�需行政部門配合，向自己的選區(qū)多投放公共開支項(xiàng)目，好讓自己贏得本選區(qū)選民支持。行政部門屆時(shí)若松動(dòng)保護(hù)主義立場，政治阻力將減小。

　　應(yīng)對保護(hù)主義壓力任重道遠(yuǎn)

　　即使在此次中美紡織品爭端圓滿解決之后，我應(yīng)對美保護(hù)主義壓力仍任重道遠(yuǎn)，因?yàn)橹忻兰徔椘窢幎吮�發(fā)，根源不僅在于美國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)，也在于美國際戰(zhàn)略。

　　全面取消紡織品服裝貿(mào)易配額，為我企業(yè)提供了巨大潛在商機(jī)，但我紡織服裝業(yè)也因這一點(diǎn)，受到來自發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家兩個(gè)方面的忌憚。

　　在美、歐等主要紡織品進(jìn)口國，紡織制造業(yè)利益集團(tuán)企圖把中國的競爭拒之門外。美、歐政府則出于以下兩方面目的，存在遏制我紡織服裝產(chǎn)品的內(nèi)在動(dòng)機(jī)：其一是需要對國內(nèi)紡織服裝工業(yè)的保護(hù)主義壓力作出回應(yīng)；其二是希望利用本國紡織服裝市場份額，吸引其它發(fā)展中國家在國際政治事務(wù)中追隨自己。美《非洲增長與機(jī)遇法案》2000年10月1日起生效，原定有效期至2008年9月30日，但美2004年7月又將其有效期延長至2015年9月30日，并更名為《非洲增長與機(jī)遇提速法案》。這份法案為48個(gè)撒哈拉沙漠以南非洲國家提供了單方面貿(mào)易優(yōu)惠待遇，符合條件的上述國家在8年內(nèi)(法案修改后是15年內(nèi))，可按普惠制向美免稅出口4650種商品(以后增加至6450種商品)。受益最大的是紡織品和服裝，其中5類可免關(guān)稅、免配額。如放手讓中國紡織服裝企業(yè)馳騁國際市場，美歐肯定擔(dān)心他們沒有成本更低的籌碼吸引其它發(fā)展中國家。

　　鑒于此，即使在此次特保爭端圓滿解決之后，美保護(hù)主義勢力肯定還會(huì)設(shè)法動(dòng)用其它貿(mào)易保護(hù)武器，我應(yīng)對美保護(hù)主義壓力也將因之任重道遠(yuǎn)。

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