集體土地使用權流轉合法化 政府不再與民爭利

　　廣東省近日制定了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，并將于今年10月1日起施行，廣東省內集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租和抵押將合法化。

　　在很多地方，尤其是在南方工商業比較發達的地區，集體土地使用權流轉、并轉用于工商業用途，似乎已經相當常見。可以說，經濟增長本身帶動了對農村土地的需求，并使農村集體土地的資產價值已逐漸顯現出來，以出讓、轉讓、出租、聯營、入股、抵押等形式

自發流轉集體建設用地使用權的市場行為已客觀存在，且在數量和規模上有不斷擴大的趨勢，這是市場的內在需求，也合乎農民的利益。

　　但根據目前的法規，這樣的行為卻是違法的。根據現行《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。不過，略作思考，即可發現，這樣的規定是不合理的，它揭示了中國土地制度中的區別等待原則。

　　長期以來，國家、集體、私人三種所有權，不僅在一般民事法律中，就是在憲法中，也處于不同地位。在土地制度中，集體土地所有人的權利受到嚴格的限制，所有權人不得按照最有利于自己福利的原則轉讓土地的建設使用權。

　　從中央政府角度看，嚴格限制集體土地所有人行使其權利的目的，也許是為了保護耕地，并且保護農民的生存之本，深一層的考慮則是避免使農民失地而釀成社會問題。

　　然而，這樣的僵硬制度卻帶來了一個非意圖的后果，即給了地方政府在土地問題上掠奪農村集體財富的機會。隨著經濟增長，市場必然要求農村集體的大量土地轉化為工商業和基本建設用途，但礙于現行的禁令，都是先由縣市級以上地方政府將農村集體土地征用，將土地性質從農民集體所有轉變為國有，然后再進行出讓，成為建設用地。

　　這個過程中程序繁雜，環節很多，一個項目運作下來一般需要兩年時間，影響了投資效率。更重要的是，在現有的制度框架下，盡管所征用的土地將被用于商業用途，但在征地過程中，國家與集體之間卻一點都沒有商業交易中的平等交易關系。根據現行的政治-行政管理架構，在國家和集體經濟組織之間，權力和義務是不對等的。集體經濟組織面對國家的征用，幾乎沒有討價還價的法律權利。

　　從定州征地慘案中可以看出，工商企業很可能向地方政府支付了相當高的土地出讓金，假如這些土地轉讓收益給予原來的土地所有者——農村集體，則可以大幅度地改善農民的福利。但是，工商企業卻只能將土地補償資金交給地方政府，再由地方政府決定拿出多少分配農村集體。因而，現實的土地補償標準，其實有兩個，一個是工商企業交給地方政府的，另一個是地方政府給農村集體的。土地仍是那塊土地，政府只是經過了一個征用手續，憑空就大賺一筆。

　　目前禁止集體土地建設用地使用權流轉的法律規定，實際上使農民無法享受土地增值的收益，地方政府通過一個強制性國有化過程，截留了農民所應獲得的土地轉讓收益。地方政府的土地收益，其實相當大一部分，本來是應當屬于農民的。

　　由于地方政府的這一逐利動機，使得最嚴格的土地使用權流轉限制制度，根本沒有起到保護農村土地的目的。法律禁止農民自己轉讓，卻招徠了地方政府的倒賣行為。

　　當然，政府的禁令并不能完全遏制集體土地使用權的流轉。但是，這些用于流轉的土地權利，卻不能得到法律的保障，因而，其交易價格也不能完全反應其應有的價值，蒙受損失的仍然是農民。

　　有些地方已經開始承認這種流轉。北京市國土資源局2003年制定的《北京市農民集體建設用地使用權流轉試點辦法》中，農民集體建設用地使用權在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以轉讓、租賃、作價出資(入股)。隨即在延慶的大榆樹鎮、懷柔的廟城鎮開始試點。廣東的地方法規更具有突破意義。

　　令人遺憾的是，《物權法》草案卻依然沒有對集體土地建設用地使用權流轉給予明確的肯定。《物權法》立法者需要考慮一個根本問題：為什么農民對于其所共有的土地，不能行使包括使用權流轉在內的完整的所有權？農民是否有權享受城市化帶來的土地收益？這些收益是否只有由地方政府獲得，才算維護了公共利益？

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