中國海委會設想

　　海洋意識覺醒了，但對內協調涉海部門利益，對外快速應對日益緊張的海洋利益之爭，都需要一個統籌所有涉海部門的高層次機構。于是，有專家提出應成立“全國海洋工作委員會”

　　□記者 商思林

　　一個未經官方證實的消息最近在海洋系統傳播：國務院有意打破不同部門海洋執法機構界限，成立由國家海洋局牽頭的統一海監執法機構。有知情人士向《商務周刊》透露，海洋系統內前幾年也曾有類似說法，但今年有關部門已經把此事提上議事日程。

　　據記者了解，目前我國海洋執法機構涉及國家海洋局、交通部、環保總局、武警邊防、公安部、海關等多個單位。除上述部門的直屬管理和執法機構外，沿海各省、市、縣都設有海監機構。這些機構除了少數屬于部委垂直管理外，絕大部分是隸屬于當地政府的行政部門。

　　“‘一個統一的海監執法機構’，肯定是多個部門利益的復雜博弈過程。”這位知情人士對整合的過程不是很樂觀。但他堅持認為，這是一個好的方向，“最起碼是一個信號，一個建立統一海洋管理決策體制的信號”。

　　對這個信號，全國人大代表、中國工程院院士、前中國海洋大學校長管華詩老先生則給了一個有力的注釋。在今年的十屆全國人大三次會議上，管華詩建議：盡快將國家海洋局列入國務院直屬的行政管理機構序列。管華詩的這項建議，得到了中科院海洋研究所所長、國家“863”資源與環境領域專家委員會主任相建海等全國人大代表的支持。有學者進一步建議，可以嘗試建立總理親自掛帥的“國家海洋工作委員會”全面統籌海洋管理。

　　管華詩還提醒與會代表注意，我國目前面臨著海上涉外事件多、海域使用矛盾突出、海洋生態環境退化、執法監督不力等問題，要解決這些問題，目前的體制弊端多多。

　　群龍治海

　　對于海洋管理體制的憂慮，新華社駐北海記者站站長梁思奇有深刻體會。梁思奇是北海當地著名的環保主義者，他在去年針對海洋資源保護的調查中發現，海洋管理體制混亂是海洋資源頻遭破壞的重要原因。

　　廣西北海市合浦縣沙田鎮是中國惟一的儒艮(俗稱“美人魚”)自然保護區所在地。鎮上有兩個機構讓許多人一頭霧水：一個名為“廣西合浦儒艮國家級自然保護區管理站”，另一個為“廣西合浦儒艮國家級自然保護區籌建處”。前者為廣西環保局下設機構，后者則是4年前由北海市水產局設立。同在合浦的紅樹林管理情況與之相似。北海市合浦山口紅樹林國家級自然保護區隸屬海洋局，林業部門有意把它“攫”為己有，但海洋局不肯撒手。

　　梁思奇認為：“爭奪自然保護區管轄權，是利益驅動的結果。一是自然保護區可以開發為景點，能‘坐地收銀’；二是可以通過它爭取專項經費。”

　　北海市有不少名稱類似但隸屬不同的機構讓梁思奇在調查中頗感疑惑：“廣西北海海洋環境監督中心站”、“國家海洋局南海分局北海海洋環境監測中心站”、“廣西海洋監測預報中心”、“廣西海洋環境監測預報中心”。這些機構名稱都差不多，以至于連郵遞員也經常錯投信件。

　　按照法規，新建、改建、擴建海水養殖場，應當進行環境影響評價，但由于沒有明確負責部門，這項工作幾屬空白。北海市2004年因“花蛤螺”養殖引發規模性群體事件，直接原因就是海洋部門和漁業部門“各自為政”，而環保部門缺位：海洋局按《海域使用管理法》，發放海域使用證，將沿海灘涂有償出讓給投資者；水產局發放養殖證，拿到這些證的養殖場卻未經環評。投資者在養殖過程中大量使用氰化鈉，導致海域生物大量死亡，引發世代趕海的農民強烈抗議。

　　“有罰沒收益的執法大家搶著干，保護海洋資源，維護海洋權益等累活沒人干，國務院整天忙著給這些部門勸架。”一位不愿透露姓名的涉海部門官員指出，海洋局、交通局、環保局、邊防武警、公安因為執法而產生爭議已經是習以為常的事。

　　據了解，目前中國涉海省、行業和部門非常多，有22個涉海部門、11個沿海省市自治區、5個計劃單列市。但與其龐大機構不對稱的是海洋開發的綜合指標僅為2%左右，不僅低于海洋經濟發達國家14%—17%的水平，也低于世界4%的平均水平。

　　從中國海洋大學海洋法學研究所所長薛桂芳教授的角度看，這種因條塊利益和部門利益產生的內耗，使得國內執法力量面對國際海洋權益糾紛時顯得羸弱。

　　薛桂芳指出，按照國際慣例，發生海洋權益糾紛時，雙方的國內執法力量因其層次比外交手段和軍事涉入低，因此在處理問題時有很大的靈活性。她解釋說：“很多問題如果上升到國家層次，很容易陷入僵持的局面，而執法機構完全可以按照國內法律處理，從而占據先機。”

　　但群龍治海的局面可能讓這一國際常用策略失靈，現在經常上演的一幕是，海洋權益發生糾紛，先要確定屬于哪個部門管轄，即使確定了管轄權，也是單個部門與對方交涉，需要調動的其他部門資源根本無力解決。

　　而縱然上升到國家層次來解決矛盾時，劉中民教授也發現：許多問題全靠外交部一家，一是它沒有這么大的權力來協調各部門，二是專業的知識水平也不夠。比如海洋勘探，如果缺乏專家和智囊，結果只能從政治而不能根據自己的實際利益來談。

　　對內協調所有涉海部門利益，調配海洋資源，對外快速有力的應對日益緊張的海洋利益之爭。一個統籌所有涉海部門的高層次機構成為當下經略海洋之迫切需要。

　　“局”之局限

　　目前，國家海洋局是我國管理海洋事業的綜合部門，負責海洋自然勘察、海洋資源管理。但從現實上看，海洋局尚不能承擔起“國家戰略管理”的重任。

　　據了解，1958年，我國進行過一次近海普查。因為工作需要，當時的國家科委成立了一個海洋組，下設若干個科室，業務由海軍航保部負責，地點準備設在天津，后經海洋組組長、海軍南海艦隊原副司令員齊勇將軍建議，把地址改為北京。1964年2月11日，中共中央正式批準在國務院下成立國家海洋局。

　　1983年6月11日國務院常務會議就有關國家海洋局隸屬關系做出決定：國家海洋局仍作為國務院直屬機構；國家海洋局有關計劃方面的重大問題由計委安排，有關與經濟部門協調的問題由經委安排。最后國家海洋局級別定為副部。雖然管理內容廣泛，但與其有管理權限交叉的農業部、交通部、公安部、武警邊防部隊、外交部、環保局相比，顯然缺乏足夠的底氣。

　　“最近幾年，很多部門利用部門立法擴大自己的權限，以至于現在很多海洋方面的法律老是打架。”一位曾參與某海洋相關法律草擬的業內人士說。如何理順國內涉海部門的權益，成為業界學者近年來討論的熱點話題。

　　事實上，部門之間、中央與地方之間的管理權交叉引起的爭議很早就有，設立類似“委員會”的建議也并不是在今年才有。1988年，海南設省不久，由海南省人大和政府牽頭起草《海南省海岸帶管理條例》。由于國家《海岸帶管理條例》還沒有出臺，海南省《條例》制定過程中不可避免的出現部門利益之爭。爭議集中在海洋局是否擁有陸上5公里以內的管理權，還涉及海岸帶開發項目和活動的審批和發核準證的權限分配。

　　海南省交通廳、漁業廳、資源環境廳對海洋局在上述權限的主管地位提出了異議，導致條例一再討論修改。據一位參與該條例的當事人回憶，交通廳等部門同意“海岸帶管理確定一個主管部門實施綜合管理，協調各行業主管部門在管理中的相互關系”。但交通廳主張設立一個高于各廳局之上的具有權威的由有關廳局代表組成的海岸帶管理機構——“海南省海岸帶管理委員會”。

　　倡議因為被認為“容易造成機構臃腫，工作效率低下”而沒有被采納，海洋局成為海岸帶的主管單位。但當時參與《條例》起草的交通廳、漁業廳、資源環境廳、水利廳等部門隨后業獲得了相應的屬于各自工作范疇內的管轄權。“在海岸帶管理權限上各廳、局存在著權屬之爭，至今仍未能得到妥善解決。這一問題在國家的海岸帶立法之中也同樣存在。國務院有7個部委在海岸帶管理上享有職權。”這位人士感嘆。

　　此后的十幾年，我國海洋管理體制延續了群龍治水的狀態，當年海南省交通廳成立“委員會”的倡議成了過眼云煙。

　　時機再來

　　但十年后，世界海洋國家卻似乎印證了海南省交通廳的“遠見”。

　　1994年，《聯合國海洋法公約》正式生效。此前20年間各國瘋狂瓜分的專屬經濟區被《公約》正式確認，隨之而來的是日益迫切的海洋整體開發戰略，和軍事、經濟、技術、外交各方面的系統升級要求。從1995年后，世界海洋大國幾乎同步開始了制定世紀海洋戰略的步伐。這其中，建立統一高層次的海洋管理決策體制是所有國家的共同之處。

　　1996年，韓國將十幾個中央政府部門的涉海部分合并成立了海洋水產部，該部設有海洋警察廳，實行統一海上執法；加拿大于1997年出臺《海洋法》，組建海岸警備隊，由海洋與水產部統一指揮；印度成立了海洋開發部，負責開發與管理國家管轄海域以及國際海底的海洋資源；日本也調整體制，建立了以首相小泉為領導的海洋綜合管理機構；俄羅斯設有政府海洋委員會，是該國軍事、安全、海洋、法律、經濟、外貿六大委員會之一。

　　而一直尋求并鞏固世界海上霸權的美國于1998年和2000年兩次召開全國海洋工作會議。其中2000年的美國國會第106屆第二次會議通過了《2000海洋法令》，為擬定新海洋政策提供了法律保障。依據該法令第三條設立的國家海洋政策委員會，重新制定了美國新的海洋戰略。

　　在建立統一的管理體制基礎上，各國還著力擴展海洋管理范圍，占領海洋資源開發的制高點。1994年后，各國紛紛加緊領海基點基線的確立，加大專屬經濟區、大陸架及其資源的調查力度。韓國于1996年和1997年啟動了專屬經濟區勘測和領海基點調查工作，印度、

　　1970—1990年的20年間，世界主要海洋國家利用專屬經濟區原則將1/3的海洋瓜分完畢。“如果說這是近代海洋史上的第一次浪潮，那么建立宏大海洋戰略體系就是第二次浪潮。”薛桂芳指出，中國在第一次浪潮中因為各種原因錯失良機，第二次就應該緊跟上步伐。

　　“我國所面臨的重大海洋問題比許多國家都突出。”海洋局海洋戰略研究所所長高之國認為，中國毫無疑問更需要一個統一的高層次決策機構。今年全國兩會期間，他曾響應管華詩的議案，呼吁在中央或國務院設立“全國海洋工作領導小組”或“全國海洋工作委員會”，由所有涉海部門參加，統籌研究和協調解決重大涉海問題。

　　有學者進一步建議，可以先將國家海洋局由目前的副部級升級到正部級，直接對“全國海洋工作委員會”負責。主要負責常規性海洋資源管理與開發。同時可以圍繞海洋局建立與政府密切聯系的海洋自然科學和社會科學的研究機構。

　　“完全改變群龍治海的局面需要很大的機構改革成本，但設立一個統一對外的機構刻不容緩。”薛桂芳進一步指出，成立海委會最起碼可以解決對外力量的不足，“先外后內，體制要慢慢調整”。　　

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