反壟斷法：把立法難題留到執(zhí)法中解決

　　●如果一切進(jìn)展順利，6個(gè)月后我國(guó)的《反壟斷法》就將正式出臺(tái)。目前反壟斷之所以引起政府的高度重視，不管承不承認(rèn)，最新的導(dǎo)火索都是巨型跨國(guó)公司在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的獨(dú)占地位，以及這種壟斷對(duì)整個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)秩序帶來(lái)的影響

　　●現(xiàn)在越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，《反壟斷法》的目標(biāo)是追求社會(huì)福利，而專利法是保護(hù)自由產(chǎn)權(quán)，《反壟斷法》應(yīng)該優(yōu)先于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)或?qū)＠��?/p>

　　●與一般歐美國(guó)家不同，在我國(guó)立法過(guò)程中，法條的起草其實(shí)是最簡(jiǎn)單的，一些法條直接借鑒其他國(guó)家的法律就可以了。但立法過(guò)程背后的實(shí)質(zhì)是既得利益的分配問(wèn)題，目前還必須有利益相關(guān)部門(mén)的參與才能協(xié)調(diào)，否則法律出臺(tái)后也無(wú)法真正執(zhí)行

　　1999年，從法國(guó)圖魯茲大學(xué)完成博士學(xué)位歸國(guó)的張昕竹，第一個(gè)工作就是應(yīng)全國(guó)人大的要求，與

　　6個(gè)月后《反壟斷法》有望正式出臺(tái)

　　《商務(wù)周刊》：8月初，繼美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)之后，韓國(guó)反壟斷當(dāng)局也開(kāi)始對(duì)英特爾展開(kāi)調(diào)查。而且其壟斷行為在歐盟、日本都已被判罰，但由于《反壟斷法》尚未出臺(tái)，我們看到英特爾在中國(guó)仍安然無(wú)恙。在國(guó)外越來(lái)越高調(diào)要求中國(guó)運(yùn)用行政公權(quán)力和刑罰手段保護(hù)跨國(guó)公司的知識(shí)產(chǎn)權(quán)之時(shí)，限制其在中國(guó)濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的《反壟斷法》卻遲遲不能出臺(tái)。從1994年5月，“反壟斷法起草小組”成立，至今立法過(guò)程已有11年之久，這部非常重要的經(jīng)濟(jì)法為何如此難產(chǎn)？

　　張昕竹：《反壟斷法》的重要性早已經(jīng)是沒(méi)有爭(zhēng)議的了。但是，我從1999年開(kāi)始介入《反壟斷法》的立法工作后，似乎每一年《反壟斷法》的出臺(tái)都迫在眉睫，卻都雷聲大雨點(diǎn)小地過(guò)去了。

　　目前反壟斷之所以引起政府的高度重視，不管承不承認(rèn)，這一次的導(dǎo)火索都是巨型跨國(guó)公司在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的獨(dú)占地位，以及這種壟斷對(duì)整個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)秩序帶來(lái)的影響。當(dāng)然反壟斷的問(wèn)題不僅于此，但前一階段國(guó)際上幾個(gè)大的反壟斷案例，微軟也好、英特爾也好，由于我國(guó)沒(méi)有《反壟斷法》，根本沒(méi)辦法操作，所以特別尷尬。

　　最后一版《反壟斷法》草案已經(jīng)在6月上交國(guó)務(wù)院法制辦，目前已經(jīng)列入國(guó)務(wù)院法制辦一類立法計(jì)劃，按原計(jì)劃，今年10月將上會(huì)。為了協(xié)調(diào)各方利益，今年4月份國(guó)務(wù)院已經(jīng)成立了專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)《反壟斷法》的最后審查和修改修訂。如果一切進(jìn)展順利，6個(gè)月后我國(guó)的《反壟斷法》就將正式出臺(tái)。但目前還不能說(shuō)《反壟斷法》立法已經(jīng)塵埃落定，由于各方及領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于其中問(wèn)題的認(rèn)識(shí)仍不能統(tǒng)一，無(wú)論是下面幾個(gè)月國(guó)務(wù)院法制辦的審議，還是上會(huì)后人大的三讀，對(duì)于《反壟斷法》草案的修改都會(huì)繼續(xù)下去。

　　反壟斷與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)孰輕孰重

　　《商務(wù)周刊》：圍繞《反壟斷法》確實(shí)存在許多爭(zhēng)議，現(xiàn)在已經(jīng)出臺(tái)在即，此前的種種爭(zhēng)議是否有了明確的結(jié)果？

　　張昕竹：在我看來(lái)，大多數(shù)重要的問(wèn)題仍存在爭(zhēng)議。反壟斷問(wèn)題確實(shí)非常復(fù)雜，矛盾一直存在，而且貫穿至今。

　　中國(guó)的《反壟斷法》遲遲未能出臺(tái)，我認(rèn)為主要是有兩個(gè)核心問(wèn)題沒(méi)有解決。第一個(gè)是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也就是說(shuō)反壟斷到底是要干什么；第二是利益的重新分配，也就是各相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力的重新分配問(wèn)題。

　　第一個(gè)問(wèn)題不能解決，那么我國(guó)的《反壟斷法》就永遠(yuǎn)沒(méi)有出頭之日；而第二個(gè)問(wèn)題不能解決，那么即使《反壟斷法》出臺(tái)，也不能有效的執(zhí)行。

　　到現(xiàn)在，這兩個(gè)問(wèn)題仍是《反壟斷法》出臺(tái)要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因?yàn)槲覈?guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡階段，過(guò)去我們一直在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)是資源配置的手段，但現(xiàn)在看來(lái)也有很多問(wèn)題，比如醫(yī)療、教育改革都出現(xiàn)了問(wèn)題，在過(guò)渡時(shí)期可能需要一些特殊的考慮。體現(xiàn)在《反壟斷法》上，就是現(xiàn)在《反壟斷法》出臺(tái)時(shí)機(jī)是不是真的成熟，我們自己的企業(yè)能不能承受反壟斷的大棒？這也是目前包括領(lǐng)導(dǎo)層在內(nèi)許多人的疑慮。

　　當(dāng)然從本質(zhì)上講兩者并不沖突，因?yàn)樽龃笞鰪?qiáng)不能以犧牲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)榇鷥r(jià)，否則這個(gè)大和強(qiáng)還是不要的好。做大做強(qiáng)很容易，把國(guó)有企業(yè)都合到一起處于壟斷地位就可以了，但這不又回到老一套了嗎？我們想要的是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、具有核心競(jìng)爭(zhēng)能力、具有現(xiàn)代企業(yè)制度的大和強(qiáng)，而不是通過(guò)壟斷的政策來(lái)達(dá)到大和強(qiáng)的目的。但是從政策的運(yùn)用上，二者肯定是有一定沖突的。因?yàn)榉磯艛啾旧砭褪请p刃劍，既可以防止國(guó)外企業(yè)的壟斷地位，但在某種情況下，又確實(shí)可能與國(guó)內(nèi)企業(yè)做大做強(qiáng)的目標(biāo)有一定程度的沖突。

　　《商務(wù)周刊》：目前還有哪些問(wèn)題在認(rèn)識(shí)上沒(méi)有統(tǒng)一？

　　張昕竹：首先就是對(duì)本土企業(yè)的影響。立法過(guò)程中一直有人提議，國(guó)內(nèi)企業(yè)與跨國(guó)公司要區(qū)別對(duì)待。我覺(jué)得這簡(jiǎn)直是開(kāi)玩笑。首先，在WTO框架下制定的法律，肯定不可能國(guó)內(nèi)、國(guó)外企業(yè)不同待遇，只能是該松都松，該緊都緊。而且從法律本身來(lái)講，一個(gè)法律也不可能區(qū)別對(duì)待不同主體，區(qū)別對(duì)待的背后就是承認(rèn)反壟斷法具有雙面性，一方面要用《反壟斷法》作為武器來(lái)對(duì)付外國(guó)企業(yè)，另一方面要作為一種武器保護(hù)自己，這種訴求本身就是矛盾的。

　　另一個(gè)重要問(wèn)題，就是行政壟斷究竟是不是屬于《反壟斷法》的規(guī)制范圍。這個(gè)問(wèn)題也是一直以來(lái)爭(zhēng)議最大的，6月份提交給國(guó)務(wù)院法制辦的草案是有這方面內(nèi)容的。但我認(rèn)為將反行政壟斷寫(xiě)入《反壟斷法》確實(shí)是有問(wèn)題的，首先這已經(jīng)不是目前的核心問(wèn)題。在1990年代末，我國(guó)市場(chǎng)的壟斷行為主要是行政壟斷，當(dāng)時(shí)條條塊塊的壟斷行為很多，但隨著改革的深入，政企分開(kāi)后，條條也就是行業(yè)壟斷基本已經(jīng)不存在了。而且，目前草案中規(guī)制的“抽象行政行為”實(shí)際上不屬于法律范疇——本來(lái)就是各部門(mén)被賦予的行政權(quán)力，都是以政府的紅頭文件出現(xiàn)的，誰(shuí)有權(quán)力反？

　　所以說(shuō)，行政壟斷行為都是合法不合理。爭(zhēng)議到現(xiàn)在，這個(gè)問(wèn)題從法理上的認(rèn)識(shí)已經(jīng)很清楚了，但問(wèn)題是行政壟斷問(wèn)題老百姓特別關(guān)心，如果沒(méi)有這方面的內(nèi)容，恐怕十月人大這一關(guān)就過(guò)不了。

　　另一個(gè)越來(lái)越重要的問(wèn)題是反壟斷與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的協(xié)調(diào)。這涉及到一個(gè)重要的命題，就是從立法上來(lái)說(shuō)，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》和《反壟斷法》誰(shuí)優(yōu)先。很多人認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要的問(wèn)題就是保護(hù)產(chǎn)權(quán)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)的一部分，反壟斷不能不保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但是，確實(shí)有很多壟斷行為都是由知識(shí)產(chǎn)權(quán)升華而來(lái)的。

　　現(xiàn)在越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，從法理的角度來(lái)說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)法立法的目標(biāo)是追求社會(huì)福利，而知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和專利法是保護(hù)自由產(chǎn)權(quán)，也就是這其中有個(gè)公權(quán)利和私權(quán)利的平衡問(wèn)題。從這個(gè)角度講，競(jìng)爭(zhēng)法也就是《反壟斷法》應(yīng)該優(yōu)先于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)或?qū)＠�法，但必須在這兩者之間尋求一個(gè)平衡。畢竟知識(shí)產(chǎn)權(quán)這種制度安排也是為了保護(hù)創(chuàng)新的精神。

　　而且，近幾年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的興起，帶有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)的壟斷問(wèn)題已經(jīng)成為各國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象。對(duì)反壟斷問(wèn)題的認(rèn)識(shí)在全球經(jīng)濟(jì)學(xué)界也一直在發(fā)展，在我國(guó)，這些問(wèn)題都是動(dòng)態(tài)出現(xiàn)的，不同時(shí)期出現(xiàn)了很多問(wèn)題。這些不同的認(rèn)識(shí)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)層也都存在著影響。之所以出現(xiàn)這些問(wèn)題，是由于反壟斷本身就是兩難的政策選擇。

　　我認(rèn)為，解決的辦法是立法中指導(dǎo)思想一定要明確，遺留下來(lái)的問(wèn)題可以等《反壟斷法》出臺(tái)后，在執(zhí)法中加以考慮。

　　反壟斷法背后的利益之爭(zhēng)

　　《商務(wù)周刊》：但將立法中遺留的問(wèn)題在執(zhí)法中解決，似乎不符合我國(guó)立法的慣例，我國(guó)是典型的大陸法體系，確實(shí)需要法律規(guī)定很詳細(xì)才能執(zhí)法，不像歐美案例法，只要有案例就可以判罰。

　　張昕竹：這就是《反壟斷法》與其他法律不一樣的地方。在立法過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)當(dāng)然希望法條越具體越好，要不然將來(lái)沒(méi)法執(zhí)法。但這和《反壟斷法》本身的特征不符。反壟斷法被稱為經(jīng)濟(jì)憲法，也就是說(shuō)，是一個(gè)綱領(lǐng)性的法律，美國(guó)的《謝爾曼法》只有短短8條。

　　《反壟斷法》與《刑法》不同，《刑法》是沒(méi)有兜底原則，也就是說(shuō)，《刑法》必須規(guī)定了那個(gè)事情是違法，才能判。如果沒(méi)有規(guī)定，即使犯了也不能判，除非最高法院出臺(tái)新的司法解釋，所以要求法條必須非常細(xì)。但《反壟斷法》不同，各國(guó)現(xiàn)行的反壟斷法中很少有 “當(dāng)然違法”的條款，大多數(shù)條款都是只可意會(huì)，不可言傳，也就是說(shuō)需要CASE BY CASE ——視具體情況而定，因此不可能從立法的角度把情況想清楚。

　　比如，判定某個(gè)價(jià)格戰(zhàn)違法，就需要詳細(xì)分析為什么違法，要看市場(chǎng)、動(dòng)機(jī)、后果，這種情況在立法中能全部規(guī)定嗎？就算規(guī)定的再詳細(xì)，也不能窮盡。

　　而且，從芝加哥學(xué)派以來(lái)，現(xiàn)代反壟斷法的執(zhí)法走向是越來(lái)越趨向“合理原則”，即使可能有違法的嫌疑，執(zhí)法中也要追問(wèn)其原因和效果，如果效果是好的，那就可以認(rèn)定為不違法。

　　這是我國(guó)立法過(guò)程中遇到的第一個(gè)裁量空間非常大的法律，所以我認(rèn)為《反壟斷法》的立法只要明確指導(dǎo)思想就可以了，但執(zhí)行中可以有一些彈性，我覺(jué)得這也是符合客觀規(guī)律的。

　　《商務(wù)周刊》：但這樣對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求就非常高，在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，是否還要考慮執(zhí)法機(jī)構(gòu)被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)？

　　張昕竹：對(duì)，反壟斷執(zhí)法中的合理性原則要求執(zhí)法過(guò)程中要有非常深入的分析，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，所以很多國(guó)家的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，相當(dāng)一部分人是經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

　　說(shuō)實(shí)話，以我國(guó)目前執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人才結(jié)構(gòu)，即使《反壟斷法》出臺(tái)，其執(zhí)法能力確實(shí)是非常令人懷疑的。但我認(rèn)為不必考慮“俘獲”的問(wèn)題。只要有公權(quán)力的介入，肯定就有腐敗條件存在，從制度設(shè)計(jì)上來(lái)講，反壟斷是事后監(jiān)管，而目前信產(chǎn)部對(duì)電信的監(jiān)管、銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行的監(jiān)管等都是事前監(jiān)管。最優(yōu)的選擇是不存在的，公權(quán)力不體現(xiàn)在反壟斷法，就體現(xiàn)在事前的監(jiān)管，如果次優(yōu)比較，也就是事后跟事前監(jiān)管相比較，大家普遍認(rèn)為，事前監(jiān)管被俘獲的機(jī)會(huì)更大，因?yàn)槭虑氨O(jiān)管是一個(gè)監(jiān)管部門(mén)一直跟蹤一個(gè)行業(yè)，一個(gè)圈子里就這么幾個(gè)人，從制度設(shè)計(jì)上看，被俘獲的可能性要大。

　　《商務(wù)周刊》：目前我國(guó)許多行業(yè)都有各自的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及行業(yè)法規(guī)，而且，此前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《價(jià)格法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)，未來(lái)的《反壟斷法》與這些法律法規(guī)協(xié)調(diào)問(wèn)題是否需要在立法中解決？

　　張昕竹：如何與事前監(jiān)管的法律法規(guī)協(xié)調(diào)，也是一直以來(lái)《反壟斷法》立法中矛盾最集中的，比如網(wǎng)絡(luò)接入的相關(guān)條款，《反壟斷法》草案中這稿有、那稿沒(méi)有，反反復(fù)復(fù)——因?yàn)檫@也是《電信法》和《電力法》監(jiān)管的范圍。

　　法律之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題實(shí)際上是執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的權(quán)力分配問(wèn)題。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》也涉及到反壟斷條款，執(zhí)法部門(mén)主要是國(guó)家工商總局；《價(jià)格法》的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是國(guó)家發(fā)改委；而企業(yè)兼并的監(jiān)管職能歸商務(wù)部。《反壟斷法》出臺(tái)后，未來(lái)的反壟斷法機(jī)構(gòu)和現(xiàn)在的國(guó)家工商總局、發(fā)改委如何協(xié)調(diào)，我個(gè)人認(rèn)為，這是立法中最重要的問(wèn)題。

　　執(zhí)法權(quán)力分配問(wèn)題是立法中最重要的一個(gè)杠桿。不把監(jiān)管范圍、權(quán)力職能很好的和現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，將來(lái)《反壟斷法》很難執(zhí)行。這也是《反壟斷法》遲遲不能出臺(tái)的一個(gè)最重要的原因。最初國(guó)務(wù)院法治辦是責(zé)成商務(wù)部和國(guó)家工商總局聯(lián)合起草《反壟斷法》，但最后兩個(gè)部門(mén)不能協(xié)調(diào)，結(jié)果拿出了兩套方案。

　　既得利益的分配歷來(lái)是改革的核心問(wèn)題，不能說(shuō)這是一個(gè)壞現(xiàn)象，這是改革必然出現(xiàn)的問(wèn)題。解決方案，比如可以成立一個(gè)新機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在國(guó)務(wù)院法制辦成立的專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組規(guī)格就非常高，十幾個(gè)相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)都參與進(jìn)來(lái)了，目的就是為了協(xié)調(diào)這個(gè)矛盾。

　　《商務(wù)周刊》：這是否說(shuō)明我國(guó)的立法程序需要修改，目前都是由相關(guān)的行政部門(mén)來(lái)起草法律法規(guī)，如果直接由獨(dú)立的立法機(jī)構(gòu)起草法律，就可以避免這個(gè)問(wèn)題。

　　張昕竹：這恰恰說(shuō)明我國(guó)法律的起草是需要由相關(guān)部門(mén)參與的。與一般歐美國(guó)家不同，在我國(guó)立法過(guò)程中，法條的起草其實(shí)是最簡(jiǎn)單的。我國(guó)這樣的后發(fā)國(guó)家，一些法條直接借鑒其他國(guó)家的法律就可以了，只要立法體例相同，哪一國(guó)的法條都可以借鑒。只有像反行政壟斷這樣的一小部分問(wèn)題是我國(guó)的特例，需要重新考慮。但立法過(guò)程背后的實(shí)質(zhì)不是法條的起草，而是既得利益的分配問(wèn)題，而要解決這個(gè)問(wèn)題，目前看來(lái)，還必須有利益相關(guān)部門(mén)的參與才能協(xié)調(diào)，否則法律出臺(tái)后也無(wú)法真正執(zhí)行。