先行征地制度存在弊端 失地農民要分享超額收益

　　編者按：由于中國的所有土地都是國有或集體所有，中國公民不可能對任何一塊土地擁有真正的產權。產權不屬于個人的土地，個人卻擁有使用權。在國家征地和城市化過程中，具有使用權的個人無法爭取自己的合法權益，導致征地過程中產生許多難題甚至影響社會穩定。在土地不能最終歸屬于私人產權的情況下，只能由國家逐漸出臺相應政策保護土地使用者的權益。為了進一步完善征地補償辦法，保護被征地農民的合法權益，國土資源部日前發出通知，將在今年底出臺新的征地補償標準，解決同地不同價的問題。全國政協委員、清華

大學蔡繼明教授在本報撰文，直陳現行征地制度的弊端，要求征地補償突破30倍上限。

　　提高征地補償費，使農民得到真正的實惠，也反映土地真實的市場價值，有利于節省土地，促進土地資源的合理配置，緩解城市化與保護耕地之間的矛盾

　　蔡繼明

　　全國政協委員，

　　□ 蔡繼明

　　由于我國城市土地實行國家所有，農村土地實行集體所有，因此，城市化過程中對土地的需求必然要通過行政對農村土地的征用來滿足。我國憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征用，并給予補償。

　　現行征地制度弊端

　　《土地管理法》規定，征地補償費用是該耕地被征用前三年平均年產值的6至10倍。安置補助費為該耕地被征用前三年平均年產值的4至6倍。

　　依照上述規定尚不能使安置的農民保持原有生活水平時，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，兩費總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。2004年國土資源部相關規定指出，如果兩費按30倍計算，仍不能保持農民原有生活水平，當地政府將從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。征地補償標準“30倍上限”有所突破。

　　多年的實踐表明，現行征地制度存在兩大弊端：

　　一是政府的征地行為缺乏有效約束，征地范圍過寬。由于“公共利益”的范圍缺乏明確界定，各級政府不僅在城市基礎設施建設、發展教育文化和社會公益性事業等方面大規模征用農民耕地，而且征用農民土地進行招商引資，用于開發區、房地產等商業性項目建設。

　　二是對失地農民的補償標準過低，執行中隨意性較大。現行規定兩費總和不得超過30倍這一上限，沒有規定“兩費”最低的下限，導致各地政府在實際執行時往往就低不就高，許多農民實際得到的補償遠沒有達到30倍。

　　現行征地補償的原則有違社會公平。現行的征地補償以土地原有用途即農業收益為基礎，由于土地用途不同，土地收益高低相差驚人：從事工業開發用地的收益可達到農業用地的數百倍，從事第三產業開發用地的收益甚至可達農業用地的數千倍，這從被征土地的高額出讓費便可以得到證實。

　　因此，現行規定即使允許征地補償費突破30倍，也遠遠沒有反映被征地的真實價值，被征地農民并沒有享受到土地變更利用方式后的超額收益。這種制度安排，本質上是以犧牲農民利益加快城市化進程，是加劇城鄉差距而不是有利于城鄉一體化。

　　由于征地補償標準過低，加上有些地方政府財政吃緊，壓低補償安置標準，甚至拖欠被征地農民的補償安置費，補償款又常常被層層截留，被征地農民最終得到的補償極其有限，由此造成失地農民生活艱難，出現了所謂“種地無田、上班無崗、低保無份”的三無游民，增加了社會不安定因素。

　　從整體來看，我國現行征地制度實際上仍然沿襲了計劃經濟的思維方式，那就是犧牲農民利益為工業化進行積累。改革開放前，國家通過工農業產品價格的剪刀差，從農民那里拿走了6000億—8000億元的資金。改革開放后，工農業產品價格由市場決定，國家卻憑借行政權利低價征用農民的土地，進而從農民那里拿走了超過2萬億元的財富。這種靠犧牲農民利益為工業化和城市化進行積累的做法，對農民是不公平的，不利于城鄉統籌和諧發展。

　　征地補償必須公平合理

　　在我國已進入人均GDP超過1000美元的城市化加速發展時期，我們不僅有必要，而且有能力實行工業反哺農業、城市反哺農村的政策。為此，征地制度改革應遵循的一個基本原則，是著眼于提高被征地農民原有的生活水平，而不是僅僅滿足于“使農民保持原有生活水平”，只有這樣，才能使億萬農民切實分享到改革開放和城市化、現代化的好處，才能真正體現“三農問題”在黨和政府各項工作中重中之重的地位。

　　對被征地農民，一定要按土地改變用途后的市場價格給予公平合理的補償。即使國家是出于公共利益的需要征用農民的土地，也要按照上述原則給予農民公平合理的補償。因為公共利益的范圍有大有小：大到整個國家或全社會，小到一個社區或一個群體。一定范圍內的公共利益的實現，其成本自然應該由該范圍內的全體成員或公民來承擔，而沒有理由將其成本轉嫁給根本不能享受這種公共利益的其他成員。

　　且不說那些僅僅為城市居民服務的公共設施和公益事業的征地成本不應該由農民來負擔，即使是為全社會(包括農民在內)的公共利益而征地，其成本也不能只由農民來負擔，而是應該由社會全體成員共同負擔。因此，無論出于哪一種公共利益的需要而必須征用農民的土地時，都必須給予農民合理的補償。

　　有人會擔心，提高征地補償費，會增加城市化的成本，阻礙城市化進程。這種擔心是不必要的。

　　首先，征地補償費(按市場價值)的適度提高，表面上看會增加征地的直接成本，但實際上僅僅是將原土地的增值部分由政府、開發商和腐敗官員手里，直接轉移到原本就應該屬于土地所有者的農民手里，這符合公平原則和中央統籌城鄉發展的政策，有助于緩和城鄉矛盾和對立；有助于從源頭上遏制征地環節頻繁發生的腐敗行為。

　　其次，通過提高征地補償費，使用地成本反映土地真實價值，有利于用地單位節省土地，促進土地資源的合理配置，緩解城市化與保護耕地之間的矛盾，這恰恰符合建設

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。