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陳軍／文
“紅頭文件決不能與國家的法律相違背！”8月18日，在國務院法制辦召開的規范性文件備案審查工作會議上，國務院法制辦公室協調司副司長江凌說。他同時表示，力爭在兩三年內全面建立并實施地方“四級政府、三級監督”的規范性文件備案監督工作體制。
近年來，“紅頭文件”與其他法律法規沖突的問題時有發生，飽受社會和公眾詬病。為了維護或是擴大自身的利益，一些部門往往從本位主義和部門利益出發，通過制定“紅頭文件”為自己設定權力，為他人預定義務。“紅頭文件”儼然淪為一些地方和部門攫取局部利益、個人利益的工具。通過“紅頭文件”劃定勢力范圍，搞地方保護、市場封鎖、行業壟斷；通過“紅頭文件”設定公民義務，搞亂收費、亂攤派、亂處罰；通過“紅頭文件”濫設行政許可，搞強制審查、審批、頒發許可證等，從而導致了政府權力部門化、部門權力利益化現象日益突出，嚴重干擾了依法行政的秩序，破壞了市場經濟公平競爭原則甚至損害了社會公眾的利益。
為了制止違法“紅頭文件”的泛濫，很多地方都開展了集中清理整頓活動，但這種“清前”措施只是權宜之計，并非治本之策。現實中，被清理的違法違規文件又卷土重來的情況比比皆是，即使一些地方和部門下發的含有違法內容的“紅頭文件”得到糾正，但其所造成的惡劣影響卻往往難以消除。從法律角度看，我國現行的行政訴訟法明確規定，行政機關出臺文件規定，屬于抽象行政行為，公民無法對其提起訴訟，只能通過其它監督途徑解決。當事人得不到司法救濟，只能通過向上級部門申訴，即使最后該文件被撤銷，當事人損失也往往難以得到補償。
鑒于此，根治“文件違法”的頑疾必須著力在對紅頭文件的前置審查這道“堵后”環節上，給“紅頭文件”設道備案審查監督的“防火墻”無疑是從源頭上遏制行政違法行為的好辦法。通過事前審查，不僅可以規范政府部門的權限，防止越權行為和濫用權力；還可以減少部門的盲目行為，減少“拍腦袋”、不成熟決策的出現；同時也避免了下位法對上位法的違反和規范性文件之間的矛盾，減少部門文件之間的“打架”，保證國家法令的統一。當然僅僅依靠這種審查，還不足以完全杜絕違法的“紅頭文件”，必須有其它方面的配套措施。包括充分發揮人大的監督作用，公開紅頭文件內容，對文件進行可行性論證，建立違法“紅頭文件”的責任追究制度等，使其隨時處于政府和廣大群眾的監督之下。
“紅頭文件”代表的是黨和國家意志，是黨的路線方針政策的傳播工具，是政府或政府部門具體行政行為的重要依據之一。作為規范性行政文件，它具有行政約束力。一旦“紅頭文件”本身違法，必然導致具體行政行為的大面積違法。因此，“紅頭文件”的科學性、合法性和嚴肅性至關重要，決不能當成兒戲。只有將“紅頭文件”置于法律的框架內，加強監督審查，嚴把“準入關”，才能使“紅頭文件”的發布科學規范，也才能確保各種權力在法制的軌道上公正行使。
（26G4）
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