行政改革的推進機制創新

　　周漢華

    工欲善其事，必先利其器。行政改革能否成功，很大程度上取決于行政改革推進體制的有效性。在發達國家，為減少行政環節，提高政府效率，降低社會成本，近年來紛紛進行了行政改革。根據經濟合作與發展組織的歸納，其成員國行政改革的推進體制大致可以分為四類：第一類是指由“單一目標實體”來承擔行政改革的責任，這樣的機構

或單位目標非常單一，主要是為了實現行政改革的次級目標，如明確法規語言、降低管制對小企業造成的負擔等；第二類是由專門的政府行政機關來承擔行政改革的責任；第三類是由承擔更為宏大的規制改革任務的政府機構同時承擔行政改革的責任；第四類是由政府設立的，主要由來自學界、商界的非政府人士參加的外部委員會來承擔行政改革的建議、協調與實施責任。這四種不同的推進體制在實踐中，要根據社會發展的階段和問題的不同性質，結合各種不同的形式，共同完成行政改革的任務。

　　我國的政治制度與行政改革決策體制有自己的特點，不是上述四種分類就可以完全概括。但是，如果以上述四種模式作為參照，仍然對我們有許多啟示。

　　在我國的行政改革實踐中，以“單一目標實體”推進具體改革的領域比較多，較有代表性的如國務院行政審批制度改革辦公室、國務院西部開發辦、國務院特區辦、國務院電力體制改革辦公室、國務院整頓與規范市場經濟秩序辦公室、國務院信息辦等。這類實體的法律地位多種多樣，有的是臨時性機構，有的是常設機構；有的設在現有部門內部，有的作為獨立部門設立；有的完全由某一個部門所組成，有的會吸收其他部門參加。但是，其任務都非常明確，都是為完成某一特定目標而設立的。由于在這些實體之上，往往有一個更高層次的決策機制(領導小組)，因此，作為執行部門，這些實體往往能得到有力的政治支持，完成具體的任務。

　　這種推進體制的主要不足在于：(1)由于政府施政目標的多樣性和問題的復雜性，原來非常突出的問題和單一目標在社會形勢或施政重點發生轉移之后，這種體制會面臨來自上層的政治支持不足問題，并進而影響到整個推進體制的持續有效性。(2)隨著不同單一目標的增多，實踐中必然會出現單一目標之間的沖突或競爭，并傳導到決策層面，使決策與執行的持續有效性均受到影響，甚至必須另起爐灶，開始新一輪的改革循環。(3)單一目標實體的出現是因為常規管理體制的失靈，因此，單一目標實體最初是一種改革力量，隨著時間的推移，單一目標實體很有可能成為新的常規管理體制的一部分，分享既得利益，失去改革的能力。(4)由于單一目標實體是在現有體制之外新設立的實體，具有很高的地位和現實收益，并且大多依靠政策推動，因此，具備較強政策游說能力的部門或團體有很強的誘因不斷推動設立新的實體，這樣，就使這種體制具有很強的自我復制功能和裂變能力，難以完全擺脫為改革而改革的可能性。

　　我國雖然沒有像某些國家那樣設立諸如行政改革部這樣的政府機關來專門承擔行政改革的任務，但是，由政府行政機關承擔行政改革的責任在我國也是非常常見的做法。應該說我國采用的是某種形式的部門分權推進體制，各個政府機關都承擔著一定的行政改革責任(如

　　部門推進體制的主要不足在于：(1)由于部門管理體制的原因，部門推進體制必然造成改革政策的板塊化和孤立化，缺乏彼此之間的聯系，頭痛醫頭、腳痛醫腳，嚴重的甚至會出現各自為政、相互抵消的局面，降低改革的整體效應。(2)由于許多部門集改革職能和實際管理職能于一身，部門推進體制許多情況下實際上使被改革對象成為改革的推動者，難以保證改革方案的徹底性，增加了改革的難度。(3)部門體制一旦被寫入法律，有可能造成法律之間打架，進一步加大改革的難度。

　　2003年中央政府機構改革中撤消國務院體改辦以后，學術界乃至一些實際部門的同志紛紛撰文，提出重新設立體改辦的觀點。由此看來，國務院體改辦可能是最為接近國際上第三種推進模式的機構，即由一個中立的政府機構將行政改革與規制改革結合到一起。當然，嚴格地分析，即使是最為鼎盛時期的體改委，也主要是一個經濟改革政策的研究、咨詢與執行機構，其優勢主要在于其中立性，專司經濟改革政策的謀劃，也沒有既得利益(類似的機構可能還包括諸如國務院發展研究中心、中國社科院等)。但是，體改委的影響力主要來自高層的直接支持，它并未打破部門管理體制格局，并未能整合相關部門的職能，并未實現改革政策與法律，經濟改革與行政體制改革，改革政策推出與機構、職能調整等的完全同步化，因此仍然不能達到國際上的第三類推進模式標準。所以嚴格意義上，我國至今尚無國際上最為值得稱道的行政改革推進模式，缺少整體改革的制度設計因此也就不足為奇。同樣，外部委員會推進體制在我國也極為缺乏。

　　從對我國行政改革推進體制的簡單回顧可以看出，改革推進機構缺乏綜合性與開放性是最為突出的特征。這種體制雖然體現了快速決策、目標具體、執行迅速的優勢，但是其缺陷也非常明顯，尤其是隨著改革的逐步深入，這種體制的缺陷就表現得更為突出。由于缺乏整體推進機制，使相關改革措施缺乏配合；由于開放性不夠，使方案制定過程中難以吸納不同利益主體的參與，改革政策因此比較容易受到某些方面或部門(甚至是被改革對象)的過度影響。因此，新一輪的行政改革如果啟動，亟須首先設立綜合性、開放性的推進機構與體制。這種綜合性機制的生成，并不是簡單地恢復體改委就能實現的。應該在恢復類似體改委綜合改革政策職能的基礎上，對分散在各個部門的改革職能加以整合，組建直接對總理負責的行政改革與法制辦，杜絕政出多門的現象，實現改革方案決策權的統一。另外，為增加決策過程的開放性，有必要在現有各種形式的專家委員會的基礎上，進一步增加其代表性和廣泛性，并制定專門的咨詢委員會法，規范各種決策咨詢機構的組織、活動與法律地位，使決策咨詢更具實效。在專業性與技術性要求高的某些領域，可以嘗試采用更有權威的專家決策機制，實現由專家咨詢向專家決策的過渡，由專家委員會直接對決策當局負責，獨立提出改革方案甚至加以執行。

　　經過二十多年的發展，中國的改革進程已經從單兵突進階段進入到了結構調整與體制重構階段，因此，建立與現階段改革任務相適應的改革推進機制實乃行政改革的當務之急，是行政改革能夠持續有效的基礎性制度要求。

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