財政分權(quán)推動了中國經(jīng)濟發(fā)展

　　世界銀行力主分權(quán)化改革，但是財政分權(quán)到底在多大程度上促進了中國的經(jīng)濟發(fā)展備有爭議

　　文/本刊記者 劉建輝

　　與印度尼西亞和菲律賓的“大爆炸”式改革和泰國與柬埔寨的“謹慎行動型”不同

，世界銀行將中國的分權(quán)化進程歸為“漸進主義型”，認為其采用的是“零敲碎打”的方式。報告的作者認為，中國政府做出了一些臨時性的政策決定，并通過了直接影響地方政府的法律(其中一些屬于分權(quán)化，一些則屬于重新中央集權(quán))，但分權(quán)化不是一種正式的已形成文件的政策，相反而是著眼于歷史事實和更全面的政治和經(jīng)濟改革。

　　中國的分權(quán)化改革集中在行政管理和財政方面，地方政府支出所占比例是6個國家中最高的。近期，中國的政府間改革變得更加溫和，其重點限于對現(xiàn)存的中央和省之間的財政轉(zhuǎn)移制度進行均等化的調(diào)整。那些著眼于解決更為基本的問題(比如地方債務(wù)的問題)的改革措施似乎不會很快出臺。

　　武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉介紹，自從1949年新中國建立以后，我國一直在探索進行縱向財政分權(quán)，即便在統(tǒng)收統(tǒng)支的年代也不例外。世界銀行在2002年的一份調(diào)查報告中提到，中國遼闊的幅員給有效的中央控制所帶來的障礙，使得中國通過一種精巧構(gòu)建的，一直具有類似聯(lián)邦特征的政府間框架來強化分權(quán)化趨勢。

　　熊偉認為，總體來說，由于我國實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，中央對地方財政的控制非常強，財政分權(quán)其實只是一種“財政放權(quán)”。

　　分權(quán)過程中存在諸多問題

　　與其他東亞國家一樣，分權(quán)化改革在中國也不是一片坦途。

　　世界銀行早在2003年4月的《東亞城市的轉(zhuǎn)型》報告中已經(jīng)指出，在中國69%的公共開支發(fā)生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在省級以下政府。中國的許多市縣提供了近100%失業(yè)保險和社會保障福利支出，縣鄉(xiāng)兩級政府也提供了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出，和55%-60%醫(yī)療衛(wèi)生支出。

　　但是地方政府在承擔(dān)義務(wù)的同時并沒有獲得足夠的權(quán)力。熊偉認為，從財政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力明顯不對稱，對地方財力的剝奪過于嚴重，造成地方政府入不敷出，無力負擔(dān)基本的公共開支。

　　雖然中央政府在法律和政策上對地方政府保持了強有力的控制，但是在實際工作中，地方政府卻經(jīng)常存在不規(guī)范操作。中央機構(gòu)和地方政府之間的矛盾通常是圍繞分權(quán)化的速度和資金問題。地方政府對中央強加的財政限制提出了非議，并且在正常的預(yù)算之外增加地方稅收來作為回應(yīng)。世界銀行曾做出估計，由于監(jiān)控和管理體系不健全，幾乎有一半的中國地方政府收入沒有進入正式的地方預(yù)算。由于地方政府對當(dāng)?shù)囟愂照�策的�?quán)力受到限制，地方政府已經(jīng)開征了大量“不合法的”預(yù)算外收費，產(chǎn)生了一些扭曲效應(yīng)。

　　另外，某些責(zé)任還不明確，各級政府之間職能重疊的現(xiàn)象還很普遍。中國沒有一部全國性的法律來明確各級地方政府的職能，支出任務(wù)的分派由省一級決定，從而各地的做法不相同。

　　世界銀行的報告提到，在中國和越南，計劃和預(yù)算環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)不夠使得計劃往往大大超出了資金能夠負擔(dān)的范圍。預(yù)算過程往往效率很低，而且只有很不嚴格的時間進度安排。中國的預(yù)算過程往往到財政年度開始前兩個月才開始；由于每一級政府在制定自己的支出和轉(zhuǎn)移計劃之前都必須等下一級政府提供信息，這給體系整體造成了延誤。

　　世行駐中國代表處首席經(jīng)濟學(xué)家郝福滿認為，“按照財政支出比例衡量，中國是世界上分權(quán)化程度最高的國家之一。如果能夠采取改革措施，對一些地方的支出責(zé)任進行重新分配，提高地方稅收的自主權(quán)，更平等地分配財政資源，將有利于中國的分權(quán)化發(fā)展。”

　　世界銀行的報告認為，分權(quán)化給中國帶來的影響整體來看是正面的。在財政支出方面，從1978年到2001年，中國教育支出占總支出的比重差不多增長了兩倍(從6.7%增至18%)。在識字率方面，從1982年到1999年，文盲人口的比例有所下降，在相對貧困的地區(qū)下降得尤為顯著。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資目前還保持在較高的水平，而不像在菲律賓那樣出現(xiàn)反復(fù)。

　　但是財政分權(quán)到底在多大程度上促進了中國的經(jīng)濟發(fā)展，在學(xué)術(shù)界還是個頗有爭議的問題。在主流經(jīng)濟學(xué)家之間，對這個問題的看法甚至是完全對立的。著名華裔經(jīng)濟學(xué)家錢穎一通過自己的一個理論模型，對地方財政分權(quán)的正面意義給予了很高的評價，而北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授姚洋卻提出，要警惕財政體制過度“聯(lián)邦化”。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風(fēng)采，盡在新浪財經(jīng)新評談欄目，歡迎訪問新浪財經(jīng)新評談欄目。