改變中央與地方退稅分擔比例 重公平也要重執(zhí)行

　　特約評論員 柯 刃

　　近日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于完善中央與地方出口退稅負擔機制的通知》，對出口退稅負擔機制又作出新的調(diào)整，新機制將從2005年1月1日起執(zhí)行。原有機制是從2004年開始執(zhí)行；而在2004年之前，還有幾次出口退稅率的改變。出口退稅政策變動比較頻繁，但從中可以發(fā)現(xiàn)政策變動的規(guī)律和指向。

　　出口退稅是退還出口貨物在國內(nèi)各生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)繳納的增值稅和消費稅。出口退稅的目的是鼓勵出口，但在國際貿(mào)易中并不被視為貿(mào)易保護措施，原因有兩個，一是增值稅和消費稅等間接稅是對消費行為征收，而出口貨物并未在國內(nèi)消費，因此，應免征或退還這些稅款；二是出口貨物的零稅率可以避免國內(nèi)國外雙重課稅。

　　從這些依據(jù)出發(fā)，出口退稅應該是全額退還，征收多少退還多少；與這個原則相伴隨，則是誰征收誰退還。但這兩個原則在實際操作中并不能被很好地執(zhí)行。

　　高退稅率名義上使出口企業(yè)享受更多優(yōu)惠，但它們實際遭受的可能是損失。退稅率高，出口增長就快，應退稅款的數(shù)額增長率也高，這幾年來大大高于財政收入的增長速度。而國家根據(jù)財政收入的增長速度提高用于出口退稅的款項，導致出口退稅指標遠遠少于應退數(shù)額，于是出現(xiàn)拖欠出口退稅。結(jié)果是，在高退稅率下，卻有大量出口企業(yè)虧損嚴重。到2003年，如此情勢已難以為繼。

　　當時，出口退稅不能及時兌現(xiàn)，也被認為與中央與地方權(quán)責不對稱有關(guān)。增值稅由中央和地方按照75∶25的比例分享，但出口退稅卻由中央財政全部負擔。誰征收誰退還的原則沒有得到體現(xiàn)，導致征收的稅不能全額而且及時退還。

　　2004年進行出口退稅改革，否定了全額退還原則。對出口退稅率進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對不同產(chǎn)品實行區(qū)別對待，對國家鼓勵出口的產(chǎn)品實行較高退稅率，對國家限制出口的產(chǎn)品實行較低退稅率甚至取消出口退稅，一般性出口產(chǎn)品的退稅率也有所降低。平均下來，出口退稅率比之前的15%下調(diào)了3個百分點左右。

　　與此同時，卻強調(diào)并堅持了誰征收誰退還的原則，實行由中央財政和地方財政共同負擔出口退稅的新機制。以2003年底出口退稅實退指標為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)仍由中央財政全額負擔，超基數(shù)部分則由中央和地方按75∶25的比例共同分擔。

　　2004年的出口退稅政策取得了很大成果。因為調(diào)低了退稅率，退稅數(shù)額的增長勢頭有所緩解；而且由中央與地方分擔，用于出口退稅的款項大大增加。2004年，不但基本沒有新欠退稅款，而且基本還清此前積累的2000多億元欠退稅。雖然退稅率有所降低，出口企業(yè)名義上享受的優(yōu)惠減少，但因為能夠及時收到退稅款，它們的經(jīng)營情況更好，積極性更高，這兩年出口及順差的高速增長就是證明。

　　但75∶25的分擔比例增加了地方財政的負擔，而且出現(xiàn)新的不公平。增值稅是在生產(chǎn)加工地征收，但退稅卻發(fā)生在出口地，對于那些產(chǎn)業(yè)鏈比較長、生產(chǎn)加工和出口不同地的產(chǎn)品，出現(xiàn)了征稅和退稅主體不一的情況。沿海地區(qū)出口額大，需要承擔的退稅也比較多，但增值稅的征收并沒有相應增加，負擔比較重。有些地區(qū)因此而限制出口企業(yè)到外地區(qū)采購產(chǎn)品，甚至限制成立出口企業(yè)，出現(xiàn)了市場分割和地方保護主義。

　　誰征收、誰退還的原則還是沒有能夠?qū)崿F(xiàn)。從技術(shù)和效率的角度考慮，這個原則確實難以實行。那就不如適當改變中央財政和地方財政分擔的機制。這次退稅機制改革正是如此，其主要內(nèi)容是調(diào)整中央與地方出口退稅分擔比例，規(guī)定超基數(shù)部分由中央與地方按照92.5∶7.5的比例共同負擔。地方財政負擔可望減輕，而地區(qū)之間不公平的程度也將降低。

　　出口退稅政策的兩個原則都沒有得到完全執(zhí)行，但效果卻比以前更好。表面看起來，這會損害政策本來的目標和公平的原則，但實際上，在條件限制的情況下，能夠有效執(zhí)行的政策才在最大可能的程度上體現(xiàn)著公平和政策目標。

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