經濟：財政分權多大程度上推動了中國經濟發展

　　世界銀行力主分權化改革，但是財政分權到底在多大程度上促進了中國的經濟發展備有爭議

　　文/本刊記者 劉建輝

　　與印度尼西亞和菲律賓的“大爆炸”式改革和泰國與柬埔寨的“謹慎行動型”不同，

世界銀行將中國的分權化進程歸為“漸進主義型”，認為其采用的是“零敲碎打”的方式。報告的作者認為，中國政府做出了一些臨時性的政策決定，并通過了直接影響地方政府的法律(其中一些屬于分權化，一些則屬于重新中央集權)，但分權化不是一種正式的已形成文件的政策，相反而是著眼于歷史事實和更全面的政治和經濟改革。

　　中國的分權化改革集中在行政管理和財政方面，地方政府支出所占比例是6個國家中最高的。近期，中國的政府間改革變得更加溫和，其重點限于對現存的中央和省之間的財政轉移制度進行均等化的調整。那些著眼于解決更為基本的問題(比如地方債務的問題)的改革措施似乎不會很快出臺。

　　武漢大學稅法研究中心主任熊偉介紹，自從1949年新中國建立以后，我國一直在探索進行縱向財政分權，即便在統收統支的年代也不例外。世界銀行在2002年的一份調查報告中提到，中國遼闊的幅員給有效的中央控制所帶來的障礙，使得中國通過一種精巧構建的，一直具有類似聯邦特征的政府間框架來強化分權化趨勢。

　　熊偉認為，總體來說，由于我國實行單一制的國家結構形式，中央對地方財政的控制非常強，財政分權其實只是一種“財政放權”。

　　分權過程中存在諸多問題

　　與其他東亞國家一樣，分權化改革在中國也不是一片坦途。

　　世界銀行早在2003年4月的《東亞城市的轉型》報告中已經指出，在中國69%的公共開支發生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出發生在省級以下政府。中國的許多市縣提供了近100%失業保險和社會保障福利支出，縣鄉兩級政府也提供了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出，和55%-60%醫療衛生支出。

　　但是地方政府在承擔義務的同時并沒有獲得足夠的權力。熊偉認為，從財政分權的內容上看，中央與地方的權力明顯不對稱，對地方財力的剝奪過于嚴重，造成地方政府入不敷出，無力負擔基本的公共開支。

　　雖然中央政府在法律和政策上對地方政府保持了強有力的控制，但是在實際工作中，地方政府卻經常存在不規范操作。中央機構和地方政府之間的矛盾通常是圍繞分權化的速度和資金問題。地方政府對中央強加的財政限制提出了非議，并且在正常的預算之外增加地方稅收來作為回應。世界銀行曾做出估計，由于監控和管理體系不健全，幾乎有一半的中國地方政府收入沒有進入正式的地方預算。由于地方政府對當地稅收政策的權力受到限制，地方政府已經開征了大量“不合法的”預算外收費，產生了一些扭曲效應。

　　另外，某些責任還不明確，各級政府之間職能重疊的現象還很普遍。中國沒有一部全國性的法律來明確各級地方政府的職能，支出任務的分派由省一級決定，從而各地的做法不相同。

　　世界銀行的報告提到，在中國和越南，計劃和預算環節之間協調不夠使得計劃往往大大超出了資金能夠負擔的范圍。預算過程往往效率很低，而且只有很不嚴格的時間進度安排。中國的預算過程往往到財政年度開始前兩個月才開始；由于每一級政府在制定自己的支出和轉移計劃之前都必須等下一級政府提供信息，這給體系整體造成了延誤。

　　世行駐中國代表處首席經濟學家郝福滿認為，“按照財政支出比例衡量，中國是世界上分權化程度最高的國家之一。如果能夠采取改革措施，對一些地方的支出責任進行重新分配，提高地方稅收的自主權，更平等地分配財政資源，將有利于中國的分權化發展。”

　　世界銀行的報告認為，分權化給中國帶來的影響整體來看是正面的。在財政支出方面，從1978年到2001年，中國教育支出占總支出的比重差不多增長了兩倍(從6.7%增至18%)。在識字率方面，從1982年到1999年，文盲人口的比例有所下降，在相對貧困的地區下降得尤為顯著。在基礎設施方面，地方政府的基礎設施投資目前還保持在較高的水平，而不像在菲律賓那樣出現反復。

　　但是財政分權到底在多大程度上促進了中國的經濟發展，在學術界還是個頗有爭議的問題。在主流經濟學家之間，對這個問題的看法甚至是完全對立的。著名華裔經濟學家錢穎一通過自己的一個理論模型，對地方財政分權的正面意義給予了很高的評價，而北京大學中國經濟研究中心教授姚洋卻提出，要警惕財政體制過度“聯邦化”。

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