減少行政審批經濟更有活力

　　對話者：盛洪山東大學教授、天則經濟研究所所長鄒藍

　　只有持續推進行政審批制度的改革，才能適應社會經濟發展的需要。深圳建設經常性的行政審批機制，讓減少審批事項這項工作常態化，這是很好的。如果行之有效而向全國推廣，那么就更加有意義。

　　鄒藍：在計劃經濟短缺經濟時代，行政審批制度是政府調控經濟，管理社會事務的一種重要手段。但是從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，有些行政審批制度暴露出越來越多的弊病，主要是制約經濟發展和誘發腐敗。

　　因而在轉軌過程中，政府職能也需要轉變，其核心內容就是審批權的改革。政府職能的定位要在逐步減少政府審批審核中進行，目的是建立適應市場經濟體制需要，適應世貿組織規則的新政府管理模式。

　　深圳市也非常重視這方面的工作，市政府辦公廳和市政府法制辦草擬的《關于推進行政管理創新加強政府自身建設的實施意見》已獲市政府常務會議原則通過，即將下發。其中提到，要進一步深化行政審批制度改革，規范行政行為，建立經常性的審批事項審查機制，變階段性審批制度改革為經常性改革，進一步減少審批事項，成熟一個取消一個；同時進一步規范行政許可行為，涉及多個部門辦理的行政許可事項，有條件的要實行統一辦理、聯合辦理、集中辦理。你對制度經濟學研究很深，對行政審批也有深入研究。深圳商報讀者想聽聽你的意見。

　　盛洪：對于深圳的行政審批制度改革，我一直比較關注。深圳這方面的改革力度，與深圳的市場經濟發展水平是相稱的。

　　制度經濟學家已經證明，穩定的受保護的產權能夠使人產生“恒心”，從而激勵人們進行長期投資。這是世界近代以來經濟增長的一個重要原因。關鍵在于，產權不僅是對某一有形物體的權利，更是一組行為權利，其中至少包括自由進入市場的權利，和自由談判并且成交的權利。假如一個社會只是聲稱人們可以擁有某物，卻限制他們進入市場買賣此物，或規定他們只能按規定的價格買賣，實際上等于侵犯了人們的產權。嚴格的行政審批制度阻礙企業和個人進入市場。計劃經濟之所以要改革，就是因為這種審批限制了企業和個人的權利，制約了經濟發展的潛力發揮。

　　一旦行政部門可以自我授權，一旦下級行政部門可以自行擴大上級行政部門授予的權力，行政部門就隨時可能侵犯人們的交易和定價的自由，從而損害人們的產權。人們對自己的產權的安全性沒有穩定的預期，顯然就不能有效地生產和投資，這將導致資源配置效率的下降。因此，中央政府到地方各級政府執行《行政許可法》，進行行政審批制度改革，不僅促進經濟發展，而且是符合市場經濟需要的。

　　我國憲法已經明確規定，我國的經濟制度是“社會主義市場經濟”，它意味著“自由進出市場是普遍的權利”。我曾在“誰來許可‘許可制度’”一文中指出，許可制度是偏離市場普遍權利的“特定制度”，只有在證明市場失靈的前提下才能設立；在法律上，就要遵守憲法認可的嚴格程序。

　　鄒藍：嚴格的行政審批制度，很大程度上與產品短缺有關，不計劃、不審批就會出問題。現在多數產品已進入過剩的時代，行政審批已經不合時宜了。取消審批制度的周邊制度環境也開始成熟。

　　盛洪：的確如此。取消過時而不合時宜的行政審批，是有利于提高效率，發揮市場潛力的。不過，市場經濟并不是無政府經濟，許多方面必要的管制還是需要的。在國家的《行政許可法》覆蓋之下，通過合法程序確立的行政審批，就更具有合法性。這個法律是經全國人大通過的。各地政府落實執行上位法，從程序上是合法的，也是符合全國改革方向的。

　　從合法性角度看，人大不授權，行政部門是不能擅自立門檻設置行政審批項目的。反之，取消這些門檻，也需要由人大提出和監督實施。進入市場是普遍性的權利，而實施管制，是一種特權。當然，任何社會經濟體中，一定的管制都是必需的。這需要行政部門要向人大表明，實施某些管制，是因為在市場失靈的同時，政府有效。雙條件具備才可以。市場有效配置資源時，我們無須干擾。政府失靈時，也無法執行行政審批。如果僅把行政審批制度改革視為行政部門的事，實際上就等于承認行政部門有權設立審批項目。正是因為沒有從限制行政部門權限上改革，從全國情況看，現在一些地方在取消行政審批項目方面有回潮現象。

　　鄒藍：1998年和2001年，深圳已經推行過兩輪行政審批制度改革。作為全國最早通過行政主導來推動行政審批改革的城市，因為《行政許可法》的實施，又開始推進行政審批制度的第三輪改革，《行政許可法》對于改革，有什么新的指導意義？

　　盛洪：《行政許可法》規定，設立行政許可并實施，都應當有法律依據。根據《行政許可法》，國家部委規章、文件等，是不能作為行政許可設立依據的。

　　但在各地目前實施的名目繁多的行政許可事項中，依然有一些是以往依據部委規章、文件設定的。因為條塊關系，在有關文件撤銷或修改前，地方政府對這類行政許可項目作保留處理。顯然從中央到地方各級政府要認真清理違背《行政許可法》規定程序的行政審批項目。

　　計劃經濟時代已經過去，但是有些行政機構依然想保留并行使以往的過大的權力而越界。比如有些地方的工商管理部門還在企業年檢時要求參加指定的學習班，甚至一些行政部門的科級機構也敢出文件規定企業必須如何如何。

　　因此，只有持續推進行政審批制度的改革，才能適應社會經濟發展的需要。深圳建設經常性的行政審批機制，讓減少審批事項這項工作常態化，這是很好的。如果行之有效而向全國推廣，那么就更加有意義。“新特區意識”對話錄(二十五)

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