公共服務改革中的政府與市場

　　市場的扭曲源于政府職能不到位。改革的方向不是強化政府弱化市場，而是通過完善政府職能來加強市場機制的作用

　　□ 張春霖/文

　　最近一段時間以來，常看到一個顯然來自官方的說法，說中國的經濟發展進入了一個

關鍵時期，這個時期既是“黃金發展期”，也是“矛盾凸顯期”。矛盾最為“凸顯”的領域之一，恐怕就是教育和醫療衛生這兩個主要的公共服務行業。公共服務領域的深層次改革顯然已經十分緊迫。但是下一步究竟該怎么改？有些問題恐怕還需要更深入更具體地加以考慮。其中一個核心問題就是如何科學界定政府角色，實現政府和市場的有效結合。

　　科學界定政府和市場在公共服務中的角色，首先須對服務的“付費(financing)”和“提供(provision)”這兩個問題作出區分。服務不管由什么人、什么機構來提供，都是有成本的，沒有“免費午餐”。因此，任何體制首先要解決的一個問題都是誰來為服務付費，為提供服務發生的成本如何補償。至于服務由什么樣的提供者(公立還是私立，營利還是非營利)來提供或生產，則是必須與付費問題區別開來的另外一個問題。

　　從這個角度看，過去20年的改革中，在教育和醫療衛生行業發生的市場化傾向，主要是發生在付費機制上，具體表現是兩個方面：一是服務的付費責任由政府向消費者個人轉移，成本補償更多地依賴于向用戶收費；二是允許教育和醫療衛生機構的管理人員和職工的收入與單位的創收收入密切掛鉤，有的幾乎與分紅和計件工資相差無幾。

　　把這兩者聯系到一起的歷史背景之一，是政府的財政壓力。今天，面臨公共服務領域的嚴峻形勢，政府首先需要深化財政體制方面的改革，調整財政開支的優先順序，理順政府間財政關系，采取果斷措施大幅度增加對基本公共服務的投入和對落后地區、低收入階層的財力支持；同時需要改革事業單位的薪酬制度，收回管理人員和職工已經獲得的那部分事實上的“剩余索取權”，弱化這些機構的營利動機。

　　但是，在服務提供方面，現在存在的問題恐怕不是市場太多、政府太少。比如，從所有制結構看，無論是教育還是醫療衛生行業，公立機構仍然居于絕對統治地位，民辦機構的參與極其有限。下一步改革的方向是什么？是繼續鞏固和擴大公立機構的市場份額，還是擴大民辦機構的參與？當然，簡單地照搬國有企業改革的做法，通過產權改革來改善公共服務提供肯定是一個誤區。但也必須看到，公立機構相對于民辦機構，有很多內在的制度弱點。比如管理人員和機構的行政化、官僚化，更在乎對上級主管部門負責而不是對消費者負責，等等。同時，在主管部門行使行業監管職能、公立機構一統天下的情況下，民辦機構的進入面臨很大困難，與公立機構平等競爭幾乎不可能。因此，在服務提供方面，改革的方向恐怕不是繼續鞏固和擴大公立機構的壟斷地位，而是盡快采取措施擴大民辦機構的參與，尤其是那些由具有慈善心或事業心的民間人士和團體舉辦的、貨真價實的非營利機構的參與。

　　應該強調的是，民辦機構和公立機構的市場份額，是一個服務提供的問題，而不是付費問題。在這個問題上，有兩種常見的誤解：一種是希望通過擴大民辦機構的參與，吸引“社會資金”來減輕政府的財政壓力。從投資的角度看，民間投資開辦一個學校，確實可以節省政府的投資。但從服務付費的角度看，民間辦學的成本也必須收回。因此，成本的補償是應該通過向學生收費還是由全體納稅人承擔？這仍然是政府無法回避的問題。學校是公立還是民辦，與此沒有關系。

　　另一種相關的誤解是，公立機構提供服務具有公益性質，因而其價格可以比民辦機構更便宜。基于這種看法，很多人把公立機構直接提供服務看作是實現公平性目標的一種手段。其實在很多情況下，公立機構的服務價格可以更便宜，是由于國家實際上已經給他們提供了隱性補貼。因此，國家開辦公立機構提供服務，并不是實現公平性目標的一種有效手段。解決公平性問題除了民間捐贈，主要還是要靠國家為一些服務付費。給公立機構隱性補貼而降低其服務價格，其實不過是一種不透明的、軟約束的供給方付費。通過管制而強行壓低公立機構的一部分服務價格，對另一部分服務價格則“給政策”，網開一面讓這些機構去賺錢，其后果更為有害。

　　考慮政府與市場的關系，需要注意的第二個問題是政府與市場的互動和互補。就對服務提供者的激勵和約束而言，政府、消費者(公民)和服務提供者處于一種三角關系之中。對服務提供者的有效約束，來自政府和消費者的共同作用以及由此導致的服務提供者之間一定程度的競爭。從這個角度看，目前體制的問題既不是政府太多市場太少，也不是市場太多政府太少，而是政府和市場的作用都不到位。

　　在典型的市場機制下，對生產者行為進行約束的最主要力量是消費者。在教育和醫療衛生這兩個行業，現實的情況不是生產者“怕”消費者，而是消費者“怕”生產者。其中根本的原因，是教育和醫療衛生這兩種服務信息不對稱因而市場高度不完善，政府的職能又沒有跟上，既沒有充分、獨立的監管，又沒有賦予消費者足夠的權力。結果是，處在供給方的教育和醫療衛生機構已經被注入了強烈的營利動機，而來自政府的監管和來自需求方的約束卻十分薄弱。這就如同是放出了洪水卻沒有修好大壩。

　　為什么出現這種情況？至少在一部分場合，原因之一是因為政府一方面應該和消費者坐在一條板凳上，對提供者進行監管和約束，保證老百姓得到滿意的服務；另一方面需要監管和約束的提供者又恰恰是自己直接開辦和控制的機構。在教育和醫療衛生這兩個領域，解決這樣的利益沖突不能簡單地靠“管辦分離”。但在政府內部，對這兩種職能作出盡可能清楚的劃分，是完全可能和十分必要的。

　　政府的第一職能是“政策制訂者”，基本的責任是保證老百姓得到滿意的服務，而不是親自提供服務。在這個位置上，政府的任務是制訂政策、分配資源、購買服務、監督和約束服務提供者，地位相當于一個運動會的“主辦者”。而政府自己開辦服務提供機構則是其另一項職能，其地位相當于“運動員”。只有這兩項職能相對分開，民辦機構才有可能通過政府購買服務等方式進入公共服務領域，與公立機構平等競爭。如果把消費者的約束、各類服務提供者之間的平等競爭作為市場機制，那么現在的實際情況應該說是政府職能不到位導致了市場的扭曲。改革的方向不是強化政府弱化市場，而是通過完善政府職能來加強市場機制的作用。

　　最近，在公共服務領域發生了兩件值得關注的事情。一是山西省榆社縣委因本縣學生高考成績滑坡，在電視上向全縣老百姓正式道歉；二是北京市海淀區把過去由衛生局和文化局管理的28家事業單位劃出去，成立一個類似于國資委的“公共服務委員會”統一管理，衛生局和文化局的職能隨之轉換。有一點應該肯定的是，榆社縣委和海淀區政府在直接開辦服務提供機構的同時，都已經開始努力尋找自己的另一個角色，那就是坐在消費者的板凳上，對服務提供的結果承擔責任。

　　所以，總體上來看，為了實現政府和市場的有效結合，必須具體分析行業、地區和所涉及的服務的實際情況，科學地界定政府在公共服務中的角色。政府職能不足的要強化政府作用；市場作用不足的要強化市場的作用；而在政府與市場存在互補關系的場合，則要同時強化二者的作用。在這個問題上，需要特別注意防止改革思路被“鐘擺式”的簡單化思維所支配。-

　　作者為經濟學博士，公共問題研究專家

　　(本文刊于8月8日出版的《財經》2005年第16期“觀點評述”欄目）

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