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楊軍勝
“如今，伴隨著農業稅的取消，鄉級財政進入了真正的枯水期，……稅費改革特別是農業稅的取消，是對鄉鎮政府的巨大考驗，在客觀上成為推動鄉改的‘饑餓療法’，這對鄉改形成了倒逼機制，使得改革的緊迫性越發強烈。”(《半月談》2005年第13期《鄉改五問》)這是薛凱先生就農業稅取消對鄉鎮政府機構改革影響的看法。
很顯然，他認為鄉鎮政府人員主要是由農業稅供養著，取消農業稅就能夠促使鄉鎮政府機構改革取得突破性進展，這也是當前比較流行的觀點。應該說，在《鄉改五問》中，薛凱先生對于鄉鎮機構改革方向的探討是比較有價值的，但他的取消了農業稅就會推動鄉鎮機構改革的“饑餓療法”觀點，對于更好地推進鄉鎮機構改革意義不大，因為他沒有認識到阻礙鄉鎮機構改革的真正癥結所在。
由于國家對于鄉鎮政府行政編制人員的增加一直是嚴格約束的，現在鄉鎮政府中的行政編制人員，一般是在編制限額內配備的，超編并不嚴重。與此相反的是，事業身份人員進入鄉鎮政府，常常由本級黨委開個會就能定下來，實質上就是由鄉鎮的個別領導說了算。兩種不同的人事政策，最終導致了以事業人員爆滿為特征的龐大鄉鎮政府。鄉鎮一級政府財政是獨立的，與上級財政分灶吃飯，除條管部門外，人員工資都由鄉鎮自己負責。在廣大農村地區，由于稅源較少，鄉鎮的合法收入用來保證教師、行政人員工資和維持政務的正常運轉都成問題，根本沒錢養活大量的事業身份人員。迫于自身的生存壓力，鄉鎮政府也就很自然地會尋求法外利益。這就造成鄉鎮事業身份人員一直靠向農民收費“自己養活自己”，不僅不是財政的負擔，甚至還能為財政“作貢獻”。在財政與冗員關系上，大多數人并沒有認識到鄉鎮一級與中央、省、市級的不同(縣級兼有其上下級政府的通病)，主要不是財政在養冗員，而是農民在養冗員，甚至是冗員在養財政———這就是鄉鎮政府的生存現狀，也是鄉鎮機構改革所必須正視的客觀前提。
稅費改革前的農民負擔是：“頭稅輕(指原農業稅)，二費重(指原鄉統籌和村提留)，三費是個無底洞(指亂收費)。”在稅費改革中，國家把“頭稅”和“二費”規范為統一的新農業稅及其附加，并實行了逐步取消政策，但農民負擔最重的亂收費，卻沒能給予足夠重視。由于鄉鎮政府一直能夠通過亂收費生存，龐大的鄉鎮政府機構在經歷了這么多年的改革后，不僅沒能達到瘦身的目的，反而人員越改越多。
農業稅對于大多數政府冗員的生存來說，影響很小。農業稅取消后，鄉鎮教師和政府行政編制人員的工資，已由上級財政全部轉移支付，取消農業稅對鄉鎮財供人員也幾乎沒有影響。就目前而言，鄉鎮亂收費行為除了傳統的巧立名目收費和搭車收費外，也“與時俱進”起來，為了繞過國家對于亂收費的控制又有了新的變種，把重點放在了輕管重罰上。如對于農民違反計生政策的行為，不是努力進行教育和預防，而是放任和默許，等農民造成了違法事實后再進行罰款。《“安居費”竟然收到死人頭上》(《半月談》2005年第11期)一文所披露的在黑龍江省牡丹江市林口縣五林鎮，政府先默許土葬然后再向群眾收費現象，簡直就是新時期亂收費“改進版”的經典注釋。千萬不要認為這只是個別現象，它是鄉鎮政府迫于自身生存壓力而在基層收費行為上所具有的共性。這種“創收”方法雖然與基層行政的初衷背道而馳，但在表面上看它并沒有違法，治理亂收費行動對其毫無辦法。這樣，在國家的各種嚴格涉農收費政策下，鄉鎮政府仍然能夠盆缽盈滿。薛凱先生認為當前已經“捆住了亂收費的手”是過于樂觀了，他輕視了鄉鎮政府通過亂收費攫取生存資源的能力和以各種花樣應對治理的能力。綜合以上兩方面的因素可以看出，農業稅的取消，并不能成為推動鄉鎮機構改革的“饑餓療法”。
不徹底杜絕亂收費，農民負擔不可能真正減下來，即使一時減下來也還會再變一個花樣反彈。不徹底杜絕亂收費，也不能徹底搞好鄉鎮機構改革，鄉鎮政府冗員能夠通過亂收費獲得生存資源，他們與政府有著很強的“親和力”，在機構改革中他們必然會緊緊依附著政府不放。在此情況下搞鄉鎮機構改革，或者會流于形式，或者改革的成本非常高昂，即使一時成功，也會再度膨脹起來。所以，要認真吸取過去鄉鎮機構改革失敗的教訓，把治理亂收費作為農村稅費改革的重中之重來抓。取消農業稅后，只有同時控制住亂收費，才能成為推動鄉鎮機構改革的“饑餓療法”。
中國理論界最大的弊端就是缺乏與實踐結合，搞理論的缺乏實踐，而搞實踐的又缺乏理論。僅靠一般性的調查研究，是不能完全解決問題的。拿鄉鎮機構改革來說，不認真分析并消除妨礙鄉鎮機構改革的真正阻力，就不可能使鄉鎮機構改革取得實質性的成功，這也是歷次鄉鎮機構改革不成功的原因。
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