讓政府預算會計管理規范起來

　　文/陳少強

　　根據國家審計署提交2004年度中央財政預算執行情況和各個專項審計結果報告來看，38個中央部門存在虛報多領預算資金、轉移挪用或擠占財政資金、私設賬外賬和“小金庫”以及部分資金使用效益不高等問題。這次審計查出各類違規金額90.6億元，占審計資金總額的6%。其中，12個部門虛報多領預算資金4.91億元；26個部門違規轉移挪用財政性資金10.7

5億元。這其中既有制度性不完善的問題，也有管理和執行的問題。

　　目前，以部門預算、國庫集中收付和政府采購等三項制度改革為標志的預算會計管理改革，有利于實現財政預算管理的科學化、法制化和規范化，也是從源頭上治理腐敗，提高財政資金使用效益的重大舉措，它標志著我國公共預算建設進入了一個新的歷史時期，但這些政策涉及面廣、政策性強，改革中必然會遇到許多新問題、新情況。

　　第一，政府會計制度不完善。我國現行預算會計制度中，除事業單位經營性收支業務核算可采用權責發生制外，總預算會計與行政單位會計都實行收付實現制。財政支出只包括以現金實際支付的部分，不反映哪些當期雖已發生，但尚未用現金支付的部分，最典型的是拖欠征地補償款和農民工工資。此外，會計報告內容不完整，反映信息過于簡單。我國行政事業單位的國有固定資產沒有匯總反映成為總預算會計報表信息，因而為將資產處置游離于財政監督之外的財務處理創造機會。

　　第二，政府財力有限。這幾年中央和地方財政收入連續高速增長，但從目前我國財政資金供求狀況看，各部門、單位事業發展的資金需求與財政資金相對不足的矛盾依然突出，這是部門上報建議數與財政最終批復數懸殊過大的重要原因，也是不嚴格執行預算、擠占挪用專項資金等違規問題的重要原因。

　　第三，部門利益驅動。部門預算是零基預算，預算單位往往過多考慮自身利益，不考慮國家財力負擔情況，編制過于理想化的部門預算，將預測到的各項支出全部列足，甚至編制尚未立項、無依據、不必要的項目預算，加大了預算資金總量，使預算建議數大大超過控制限額。在編制收入預算時又想方設法隱瞞自行組織的財力，最大限度地爭取財政撥款。

　　第四，財政撥款時間的限制。預算外資金的申請、撥付手續繁瑣，時效性差，會影響部門、單位的用款計劃。財政追加預算撥款多集中在年底，由于撥款較晚，當年根本無法開展或實施項目，造成單位虛列支出掛賬，或者以撥列支，結轉隱瞞。財政追加的預算，除政策性、突發性因素外，許多追加專項經費帶有明顯經費補助性質，資金使用帶有一定的隨意性，客觀上使一些單位擠占挪用財政資金。

　　第五，單位屬性、關系不明。有些部門所屬單位性質模糊，非企非事，事企不分，人、財、物、職能與主管部門界限不清，這些單位的人員工資、水、電、暖等費用仍由財政負擔，而其財務收支又游離于預算之外，導致預、決算收支不實，成為滋生腐敗的溫床。

　　第六，政府采購工作不到位。一方面，有些部門、單位過多考慮花錢方便，對政府采購、國庫集中支付態度不積極；另一方面，目前政府采購在時效性、規范性、效益性和服務質量等方面存在不足，影響了采購單位對政府采購的積極性。

　　對于預算管理中存在的種種問題，應該采取一些措施從制度上予以完善。

　　第一，從國際經驗來看，政府財務報告是一種全面、系統地反映政府財務狀況的核算方式，也是披露政府會計綜合信息的一種規范化途徑。而我國現有的政府預、決算還不能滿足各方使用者的需要，建立更加全面、與國際接軌的政府財務報告制度，是政府預算會計制度改革的一個基本方向。正在進行的部門預算和國庫制度的改革，是我國逐漸引進新的會計制度的一個基礎。一段時期內，我國可逐步實施滾動預算方法，對各部門的預算使用情況和資產占用情況進行績效評價，并可將部分預算收支項目試行權責發生制，為權責發生制預算創造條件。

　　第二，基本支出和項目支出是預算支出的重點內容，為做好這兩項預算，中央及地方各級財政部門都制定了基本支出預算管理、項目支出預算管理、預算單位清產核資等配套辦法，財政部門應根據這些辦法的規定，制定明確的定額標準，嚴格審查項目，摸清部門家底，為編好部門預算提供科學真實的參考依據。

　　第三，從預算角度看，預算外資金收入和支出已納入部門預算并經人大批準，無需再履行繁瑣的申請手續，應按預算及時、足額撥付。追加預算要控制規模，嚴格審批，維護預算的嚴肅性。撥款要有計劃，避免年底突擊追加預算和撥款。

　　第四，深化事業單位改革，明確單位性質和財政管理體制。要通過事業單位改革，明確單位性質和財政供養范圍，避免出現財政供給“越位”。行政辦實體、事業辦實體及部分協會等單位，要實現人、財、物、職能的徹底分離，理順財政管理體制，減輕財政負擔，避免財政資金浪費和國有資產流失。

　　(作者為財政部財政科學研究所副研究員，國有經濟研究室副主任)

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