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□法制日?qǐng)?bào)記者 董惠敏
近日，記者第三次來(lái)到寧波市江東區(qū)福明街道七里墊村，眼前情景令人心酸。已經(jīng)被鏟車(chē)推進(jìn)造成嚴(yán)重毀壞的各房頂上，均有三五個(gè)男人并排或站或坐地瞭望，隨時(shí)防備有人“進(jìn)村”。這種笨辦法他們已經(jīng)堅(jiān)持兩個(gè)多月了，不敢下來(lái)睡覺(jué)，也不敢到地里干活。一位老人說(shuō)了一句話(huà)：去年和今年的酷暑都熬過(guò)來(lái)了，話(huà)外之意是他們堅(jiān)定地要打持久戰(zhàn)了。
這11戶(hù)農(nóng)民為什么要在房頂過(guò)日子呢？事情的發(fā)生源于寧波市國(guó)土資源局今年3月18日作出的對(duì)這11戶(hù)農(nóng)民的11份《房屋拆遷爭(zhēng)議裁決書(shū)》，裁決書(shū)將這11戶(hù)農(nóng)民的房屋定為“違法建筑，不作安置依據(jù)，不予補(bǔ)償，并必須在2005年3月25日前自行拆除。逾期未拆除的，由有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆除。”對(duì)此，農(nóng)民們不服，在申請(qǐng)復(fù)議無(wú)效后向江東區(qū)法院提起了行政訴訟，但是法院7月12日開(kāi)庭至今未判，而15日就貼出先予執(zhí)行訴爭(zhēng)的裁決書(shū)，并于7月19日晨，組織了數(shù)百人進(jìn)村執(zhí)行，引起沖突。雖然在聞?dòng)嵹s來(lái)的寧波市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干涉下，執(zhí)行暫停，但區(qū)政府將此次沖突定性為妨礙公務(wù)，并由公安機(jī)關(guān)介入。引起寧波市眾多市民的不安。
這11戶(hù)農(nóng)民均是外來(lái)種田戶(hù)，他們?cè)诔鞘胁疬w中所遭遇的情況，記者去年曾采訪并發(fā)過(guò)一篇報(bào)道。一年的時(shí)間里，群眾上訪沒(méi)有停止，進(jìn)入到訴訟階段的百姓寄希望于法院這一最后的公平底線，然而令人費(fèi)解的是，既然整個(gè)拆遷糾紛已歷經(jīng)幾年而沒(méi)有解決，法院為何不能再等幾天將這一行政案件審理完畢后再依法予以執(zhí)行？
跨區(qū)遷移農(nóng)戶(hù)是在特定歷史時(shí)期、特定體制條件下形成的特殊群體。從上世紀(jì)80年代中期到90年代初期，當(dāng)?shù)卣痛謇餅榱送瓿杉Z食種植任務(wù)，鼓勵(lì)和引進(jìn)了不少種田大戶(hù)，這些人為寧波農(nóng)業(yè)作出過(guò)歷史性貢獻(xiàn)，并長(zhǎng)期在此生產(chǎn)生活、安家繁衍，原籍的土地和房屋已不復(fù)存在，第二代人已不會(huì)講家鄉(xiāng)話(huà)。當(dāng)年除各基層政府及村里承諾外，中共浙江省委、省政府在1994年下發(fā)了一個(gè)關(guān)于發(fā)展糧田適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的決定，其中提到：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要積極吸納外地勞動(dòng)力前來(lái)承包經(jīng)營(yíng)土地，并為外來(lái)戶(hù)搞好土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造必要條件，對(duì)愿意長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)土地的外來(lái)承包大戶(hù)，在建房、子女入學(xué)和就業(yè)等方面，應(yīng)與本地農(nóng)戶(hù)一視同仁。
然而，在面臨房屋被拆遷時(shí)，這些農(nóng)民遇到了并非一視同仁的政策：例如江東區(qū)，80年代外來(lái)農(nóng)戶(hù)建房是由村規(guī)劃安排，集體上報(bào)，鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)房地辦批準(zhǔn)，有的房屋已拿到集體土地建房使用證，但寧波市國(guó)土資源局認(rèn)為外來(lái)農(nóng)業(yè)承包戶(hù)的房屋未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)限的機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)，屬違法建筑。農(nóng)民說(shuō)，“這不尊重歷史事實(shí)，我們建房時(shí)，區(qū)級(jí)土地管理局、規(guī)劃局、建設(shè)局尚未成立，怎么可能有他們介入和審批。”再如鄞州區(qū)毛家漕村，村集體高價(jià)拍賣(mài)建房地基，外來(lái)農(nóng)民也是高價(jià)買(mǎi)入地皮建房，用地審批手續(xù)及房屋產(chǎn)權(quán)證均由村委會(huì)包辦，用地的樁線都是村委會(huì)指定地塊、粉線定界、統(tǒng)一建造，但最后卻出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，即便是聯(lián)成一排的建筑，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的房屋就是合法建筑，而外來(lái)農(nóng)戶(hù)的房子就是違章建筑。因?yàn)閲?guó)土資源局認(rèn)為“外來(lái)種田戶(hù)不能享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)，原所發(fā)建房用地批文及集體土地使用權(quán)證應(yīng)依法注銷(xiāo)，所以其所建房屋亦屬違法建筑。”記者2004年在海曙、江東及鄞州等幾個(gè)區(qū)進(jìn)行了采訪，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)情況十分嚴(yán)重：正值酷暑伏天，外來(lái)戶(hù)房屋已被停水?dāng)嚯姡恍『⒆油黹g點(diǎn)著蠟燭寫(xiě)作業(yè)。一對(duì)農(nóng)民老夫婦見(jiàn)到記者后涕淚交流，手里舉著土地使用證，讓記者回答他，為什么政府發(fā)了證又作廢。
寧波市國(guó)土資源局法規(guī)處金處長(zhǎng)認(rèn)為，說(shuō)外遷農(nóng)戶(hù)所蓋的房屋是違法建筑，是依據(jù)我國(guó)原土地管理法及浙江省土地管理實(shí)施辦法的有關(guān)規(guī)定：“農(nóng)村私人建房需要使用土地的，應(yīng)向所在村的村民委員會(huì)申請(qǐng)，經(jīng)村民委員會(huì)集體討論通過(guò)。”他認(rèn)為“所在村”的概念就是戶(hù)籍或原籍必須是在該村，而外來(lái)戶(hù)的戶(hù)口都在原籍。
采訪中記者了解到，寧波市高層對(duì)此問(wèn)題曾有所關(guān)注，據(jù)農(nóng)民反映，2003年邵占維市長(zhǎng)接見(jiàn)他們時(shí)當(dāng)場(chǎng)表態(tài)，不但房屋產(chǎn)權(quán)和拆遷問(wèn)題要解決，而且戶(hù)口、就業(yè)、社醫(yī)保等系列問(wèn)題都得全面解決，但需要幾個(gè)月的調(diào)研。至今時(shí)過(guò)兩年，問(wèn)題并未得到解決。記者在網(wǎng)上查到寧波市委政研室、市委農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、國(guó)土資源局2004年年初的一份《關(guān)于跨區(qū)遷移農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)權(quán)益問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告》，其中提到：為防止出現(xiàn)棄耕拋荒現(xiàn)象，各級(jí)政府制定了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，吸引了相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是跨大市的種田能手在我市包地種田。該調(diào)查報(bào)告建議：跨區(qū)種田農(nóng)戶(hù)曾經(jīng)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)做出了一定的貢獻(xiàn)。因此，應(yīng)引導(dǎo)各地在利益調(diào)整和分配政策上適當(dāng)考慮跨區(qū)遷移農(nóng)戶(hù)的利益要求。在住房安居方面，應(yīng)給予已入戶(hù)的跨區(qū)遷移農(nóng)戶(hù)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民同等的經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的購(gòu)買(mǎi)權(quán)。
對(duì)房屋拆遷及征地問(wèn)題頗有研究的律師王才亮是這些農(nóng)戶(hù)的代理人。王律師認(rèn)為，寧波在對(duì)此問(wèn)題的處理上有幾個(gè)問(wèn)題值得注意：其一是地方法規(guī)與上位法相抵觸的問(wèn)題十分突出，其關(guān)于集體土地上拆遷的地方性法規(guī)多處與我國(guó)憲法、民法通則和土地管理法存在明顯沖突。例如根據(jù)我國(guó)土地管理法的規(guī)定，市國(guó)土資源局只是征地的實(shí)施機(jī)關(guān)，不一定有裁決權(quán)。對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議，市、縣政府都只有協(xié)調(diào)權(quán)，而裁決權(quán)屬于有權(quán)批準(zhǔn)征地的那一級(jí)政府。其二是如果是國(guó)家政府機(jī)關(guān)動(dòng)遷或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)需要拆遷，都應(yīng)按國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》來(lái)執(zhí)行，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)應(yīng)申請(qǐng)使用國(guó)有土地，不能走集體土地上拆遷的程序。但該市大量的拆遷糾紛由國(guó)土資源局來(lái)處理，這就與《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》相抵觸。其三是以房主身份來(lái)確定房屋的性質(zhì)缺乏法律依據(jù)。外來(lái)種田戶(hù)能否建房，法律無(wú)禁止便應(yīng)視為權(quán)利，這是現(xiàn)代法治的基本原則，在憲法與法律無(wú)限制的情況下，寧波市1999年的規(guī)定缺乏立法法的支持。
就今年7月江東區(qū)法院強(qiáng)制拆遷一事，王律師認(rèn)為，最高人民法院在去年12月以及浙江省法院6月都有明確通知，各地法院不得參與拆遷，一般不搞先予執(zhí)行。為解決外來(lái)種田戶(hù)的拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，寧波市和江東區(qū)在去年以來(lái)都出臺(tái)了一些新政策，明確了對(duì)外來(lái)種田戶(hù)的房屋在拆遷時(shí)要補(bǔ)償，而此案的被告即寧波市國(guó)土資源局無(wú)視市政府的文件精神對(duì)原告的房屋作為違章建筑無(wú)償拆除的行政裁決顯而易見(jiàn)存在問(wèn)題，而且其拆遷許可也還在寧波中級(jí)法院審理之時(shí)，江東區(qū)法院如此急迫地執(zhí)行已經(jīng)引發(fā)沖突，有關(guān)部門(mén)必須采取妥善措施解決問(wèn)題。
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