北京市審計報告顯示，2004年，61%的“銀農(nóng)合作”專項貸款未能按規(guī)定發(fā)揮作用。支農(nóng)資金如何安全運行受到各界關(guān)注
7月21日，北京市審計局發(fā)布了關(guān)于“銀農(nóng)合作”資金的2004年審計報告。報告稱，2004年，13個區(qū)縣共接受市撥“銀農(nóng)合作資金”1.99億元。其中，僅有7550萬元作為風(fēng)險保證金存入金融機構(gòu)。
剩余1.22億元則違背規(guī)定，直接安排了貸款貼息和農(nóng)業(yè)項目支出，占61%.“也就是說，61%的‘銀農(nóng)合作資金’沒有充分發(fā)揮作用�！北本┦修r(nóng)委人士指出�！百Y金使用方式、貸款項目的遴選管理、貸后管理都必須尋求新的思路，否則銀農(nóng)合作很難深入開展�！� “銀農(nóng)合作”專項貸款項目實施兩年以來，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到一定促進作用。然而，銀行、農(nóng)戶、政府間的協(xié)調(diào)難題已成為“合作”進一步發(fā)展的瓶頸。王曉虎攝影
本報記者 謝曉冬 北京報道
大吉祥村是北京市延慶縣東部深山區(qū)的一個小山村。2004年，一個斥資284萬元建成的標(biāo)準(zhǔn)化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)落戶大吉祥村，村里僅有的19戶人家開始沸騰。
“這一年半以來，我們家多收入了四五千塊！”8月2日，大吉祥村一位村民說。據(jù)了解，2004年，該村全年人均收入為4150元，人均收入比上一年增加500元�！叭苛诉@個養(yǎng)殖小區(qū)。”大吉祥村黨支部書記葛良說。
據(jù)葛書記介紹，這個標(biāo)準(zhǔn)化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)是延慶縣通過“銀農(nóng)合作”貸款建立起來的�！皼]有這個‘銀農(nóng)合作’，我們村可能不會是現(xiàn)在這樣子。還是以前那種沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、靠天吃飯的形勢�！�
來自延慶縣農(nóng)委的信息顯示，2004年，該縣“銀農(nóng)合作”共發(fā)放到5家奶牛養(yǎng)殖小區(qū)。其中獲得資金數(shù)額最多者達1250萬元。
公開資料顯示，“銀農(nóng)合作”作為財政支農(nóng)資金使用方式的一項制度改革，始于2001年前后。在大興、密云、昌平等地實踐成功后，于2003年在北京市13個郊區(qū)縣推廣。
簡單地說，“銀農(nóng)合作”的方式是，先由政府出一定的財政資金做擔(dān)保，銀行再按擔(dān)保金1∶10的比例，向農(nóng)民發(fā)放貸款資金。
據(jù)了解，截止2004年底，市區(qū)兩級財政共投入“銀農(nóng)合作”資金7.83億元，形成政策性擔(dān)保資金5.56億元�？傆嬤\作項目1664個，支持小額信貸農(nóng)戶近2萬戶。
“上述成績并不能掩蓋‘銀農(nóng)合作’當(dāng)前面臨的困境�！�8月3日，一位不愿署名的農(nóng)委工作人員對記者說，“雖然‘銀農(nóng)合作’是個很好的項目，但是下一步如何發(fā)展，誰也說不好�！�
7月21日，北京市審計局發(fā)布了關(guān)于銀農(nóng)合作資金的2004年審計報告。報告稱，2004年，13個區(qū)縣共接受市撥“銀農(nóng)合作資金”1.99億元。其中，僅有7550萬元作為風(fēng)險保證金存入金融機構(gòu)。剩余1.22億元則違背規(guī)定，直接安排了貸款貼息和農(nóng)業(yè)項目支出，占61%.
“也就是說，61%的‘銀農(nóng)合作資金’沒有充分發(fā)揮作用�！鄙鲜鲛r(nóng)委人士指出�！百Y金使用方式、貸款項目的遴選管理、貸后管理都必須尋求新的思路，否則銀農(nóng)合作很難開展。”
銀行農(nóng)戶政府協(xié)調(diào)遇阻
業(yè)內(nèi)人士指出，銀農(nóng)合作開展兩年來，銀行、農(nóng)民、政府間的協(xié)調(diào)工作已成為“合作”進一步發(fā)展的瓶頸。
“一般來說，農(nóng)業(yè)項目的資金回籠周期較長，加上易受自然因素影響，風(fēng)險相對較大。所以，銀行對申請‘銀農(nóng)合作’貸款者要求苛刻，不愿意放貸。”北京市農(nóng)委人士稱。
北京市審計局關(guān)于銀農(nóng)合作資金的2004年審計報告顯示，“2004年，北京市順義區(qū)將市撥財政資金直接安排了貼息貸款和農(nóng)業(yè)項目支出，沒有與金融資金結(jié)合充分放大。
據(jù)悉，曾在2003年參與“銀農(nóng)合作”的工商銀行順義支行，也于2004年退出�！�
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，順義區(qū)2003年的“銀農(nóng)合作”曾有過不俗業(yè)績。2003年，通過采取政府授權(quán)擔(dān)保形式，該區(qū)共運作了36個項目，發(fā)放貸款2.2億元。
“2003年，我們的資金放大效果還是比較顯著的。2004年之所以返出，主要是考慮到有關(guān)的風(fēng)險和成本�！惫ど蹄y行順義支行有關(guān)人士告訴記者。
北京市財政局2002年8月制定的《北京市銀農(nóng)合作財政資金管理試行辦法》規(guī)定：財政資金與銀行信貸資金的投放比例原則上為1：10.
“實際上，由于缺少有足夠吸引力的項目，銀行出于控制風(fēng)險考慮，常常并不以這一比例為準(zhǔn)�！北本┦修r(nóng)委人士說。
據(jù)了解，銀行與政府簽訂協(xié)議時，資金投放比例最多放大至1：5到1：7左右�！斑@還僅僅是協(xié)議。最后能放出去的，比這個比例要低得多�！备鶕�(jù)今年審計報告公布的數(shù)字計算，財政擔(dān)保金與銀行配套資金的實際放大比例大多為1：2.
以門頭溝區(qū)為例，銀農(nóng)合作資金發(fā)放最多的是小額信用貸款。目前已發(fā)放3400多萬元，1400多戶農(nóng)戶通過貸款搞起肉雞養(yǎng)殖。而其他項目的涉農(nóng)企業(yè)到目前為止，只發(fā)放了兩家，共計600多萬元。
審計報告提到該區(qū)的銀行合作資金使用狀況時稱：“有600萬風(fēng)險保證金沉淀在金融機構(gòu)”。
8月3日，門頭溝區(qū)農(nóng)信社主任劉保富告訴記者，“只要有合適的項目，我們還是愿意貸款的，畢竟支持三農(nóng)，是我們責(zé)無旁貸的任務(wù)�！�
項目難題不僅困住了銀行，也令多數(shù)涉農(nóng)企業(yè)對銀農(nóng)合作貸款“望洋興嘆”。
“貸什么貸啊，又不是以前那樣無償補貼。如果沒有好項目，還利息都不夠。”8月3日，順義縣張喜莊發(fā)達苗木協(xié)會負(fù)責(zé)人杜海鵬在電話里對記者表示。
“‘銀農(nóng)合作’是個非常好的思路。關(guān)鍵是如何找到一個好的結(jié)合點�！遍T頭溝農(nóng)委的一位工作人員對記者表示。在他看來，這個好的結(jié)合點就是一定要有合適的項目。
門頭溝區(qū)農(nóng)信社主任劉保富介紹，他們正準(zhǔn)備給一個上規(guī)模的肉雞廠發(fā)放1500多萬元的銀農(nóng)合作專項貸款。之前，他們還曾考慮給一個養(yǎng)羊企業(yè)項目放貸，但后來政府出臺文件不再允許放養(yǎng)，必須圈養(yǎng)。這樣一來，飼養(yǎng)成本就會加大，后來綜合考慮之后，就放棄了。
據(jù)了解，項目遴選的一般程序是，由項目申請人提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀農(nóng)工作小組負(fù)責(zé)向上推薦，經(jīng)區(qū)銀農(nóng)領(lǐng)導(dǎo)小組審批，并將其推薦給銀行后，最終由銀行按照自己的標(biāo)準(zhǔn)進行貸前審查。
“項目更多依靠農(nóng)戶自己發(fā)掘。事實上，由于環(huán)境視野及自身水平的局限，農(nóng)戶申報的項目通常會被信用社否定掉�！狈治鋈耸恐赋觯陧椖堪l(fā)現(xiàn)方面，政府應(yīng)該發(fā)揮更多作用。
一個需要注意的事實是，目前政府當(dāng)中從事“銀農(nóng)合作”工作的職員數(shù)量并不多。各縣農(nóng)委負(fù)責(zé)該項目的人員通常為2到3人�！拔覀兗纫鎸r(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)的資金需求，又要考慮銀行的風(fēng)險控制需要，這樣下來，搞得很疲憊。哪里還有精力做別的事？”一個區(qū)農(nóng)委的工作人員向記者抱怨。
知情人士透露，在2004年年底北京市農(nóng)委召開的銀農(nóng)合作專題會議上，有幾個區(qū)負(fù)責(zé)人已明確表示，不想再搞“銀農(nóng)合作”項目。
貸款監(jiān)管之爭
“貸款之后，誰來保證資金的安全運行？監(jiān)管跟不上，勢必造成不良貸款。這是銀行惜貸的主要原因�！鄙鲜鋈耸恐赋�。
大興區(qū)魏善莊鎮(zhèn)財政所所長韓春香告訴記者，為保證申請銀農(nóng)合作企業(yè)貸款的安全性，財政所對該鎮(zhèn)銀農(nóng)合作資金的使用實施全程監(jiān)控。企業(yè)所有現(xiàn)金、票據(jù)、賬目均交由財政所統(tǒng)一、集中管理，同時，財政所組織人員對企業(yè)進行定期和不定期的檢查。
“我們企業(yè)的錢，你們財政所憑什么管�。俊睂Υ俗龇ǎy農(nóng)合作企業(yè)曾表示不滿。韓春香的邏輯是：政府既然為企業(yè)做了擔(dān)保，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)接受政府的監(jiān)督，共同來保證貸款資金的安全有效。并通過合理使用來促進企業(yè)的發(fā)展。
“等你們把錢全部還完了之后，求我來管，我都不管了�！表n對7個企業(yè)的老總講。為了保證企業(yè)不欠款欠息，財政所甚至動用過鄉(xiāng)財政的資金來給企業(yè)墊付還息。
目前，魏善莊鎮(zhèn)的資金償還情況良好。
一個背景是，大興從2001年開始到2003年底，共計審批銀農(nóng)貸款項目210項，貸款企業(yè)120家，累計發(fā)放銀農(nóng)貸款80610萬元。其中，有34家企業(yè)部分或全部償還了2001－2002年發(fā)放的貸款，總金額5921萬元�！斑�款情況不容樂觀。”大興區(qū)某政府人士表示。
記者采訪時，大興已積極介入貸后監(jiān)管工作。除各職能部門配合農(nóng)信社定期或不定期檢查貸款企業(yè)運營狀況、資金使用狀況外，大興區(qū)政府還專門組織了貸款清理小組負(fù)責(zé)處理實際運行中出現(xiàn)的不良貸款情況。
“不能重發(fā)展，輕管理，尤其是貸后管理。銀農(nóng)合作不是單純的銀行信貸，本質(zhì)上是動用政府信用，如果不能保證信貸資金的安全性，銀行參與的積極性必然會降低。因此政府必須積極參與到貸后管理當(dāng)中來�！币晃粎⑴c銀農(nóng)合作的人士指出。
農(nóng)保補償機制護航？
“不光是政府要介入，金融機構(gòu)在加強貸款項目遴選、監(jiān)督貸款項目安全運行方面也需加強主動性。這樣才能保證‘銀農(nóng)合作’的順利開展�！比欢�，分析人士指出，銀農(nóng)合作需要政府與銀行及農(nóng)戶的共同努力。
據(jù)了解，目前開展銀農(nóng)合作的金融機構(gòu)主要集中在農(nóng)信社。“這是農(nóng)信社的一個機會。農(nóng)信社必須轉(zhuǎn)變自己單純的‘放貸者’角色，積極主動地開發(fā)信貸品種和非信貸品種，向‘營銷者’的角色轉(zhuǎn)化。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村金融與投資研究中心主任何廣文說。
“事實上，由于近年來農(nóng)村推行小額信用貸款，許多農(nóng)信社的經(jīng)營狀況發(fā)生了很大轉(zhuǎn)機。許多地方信用社從這一制度的推行中獲益�！彼J(rèn)為，農(nóng)信社必須抓住當(dāng)前四大國有商業(yè)銀行忙于改制上市，無暇顧及農(nóng)村市場的有利時機，轉(zhuǎn)變機制，加強服務(wù)，鞏固農(nóng)村市場。
“從這個意義上講，信用社不能以沒有合適的項目作理由，而放棄在銀農(nóng)合作這塊平臺上的作為。農(nóng)信社應(yīng)通過各種努力加強自身控制風(fēng)險的能力�！焙螐V文表示。
另有分析人士指出，可以考慮建立農(nóng)業(yè)保險補償機制，對自然風(fēng)險造成的農(nóng)業(yè)損失進行彌補，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣客觀上也可以起到對銀農(nóng)合作的促進作用。
在2004年《中央關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》）中，有一種提法：“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點”。
2004年7月6日，北京市農(nóng)村工作委員會也出臺了《2004年農(nóng)業(yè)保險試點工作的意見》，表示“要積極探討農(nóng)業(yè)保險配合農(nóng)業(yè)貸款模式。通過農(nóng)業(yè)保險降低自然風(fēng)險損失，加大”銀農(nóng)合作“對農(nóng)業(yè)項目支持力度�！�
“這一設(shè)計不太具有可行性。”北京工商大學(xué)保險系主任王緒謹(jǐn)說。他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險旨在彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險損失，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)民進行彌補�？陀^上并不會降低農(nóng)業(yè)項目的風(fēng)險狀況，不會提高農(nóng)民對銀農(nóng)合作資金貸款的實際償還能力，也不能增加對銀行放貸的吸引力。
“作為支農(nóng)資金使用方式的一項新機制，銀農(nóng)合作的大方向無疑值得肯定。但在規(guī)則設(shè)計時，應(yīng)該考慮得更加全面。保證資金安全有效地到達真正需要資金的項目上面。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜志雄對記者說。
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