幾個部委補助一條鄉村路 發改委被五次點名背后

　　一邊是個別地方千方百計套取中央資金，一邊是權力部門項目審批事無巨細，鄉村公路13億問題補助凸顯國家投資體制困局

　　新一輪審計風暴，將政府投資體制改革問題推至輿論中心。

　　6月28日，國家審計署審計長李金華在《2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計

情況》報告中提到，“由于中央與地方、中央各部門之間基本建設項目管理事權不夠明確，國家發改委作為國民經濟宏觀管理與調控部門，對地方以專項形式安排大量補助投資，類別繁雜，項目小而散，直接涉及縣、鄉、村，不利于發揮中央政府投資對國民經濟的宏觀調控作用。”在這份審計報告中，國家發改委由于投資管理方面的問題被5次點名，成為此次被明確指出問題次數最多的中央部委。

　　“發改委如何協調與地方、與各部委的關系，涉及其自身職能權力‘瘦身’的問題。這也反映出我國投資管理體制中存在的一些深層次問題。”7月4日，北京市一位全國人大代表說。

　　縣鄉修路“只占不征”

　　一條新建的道路正穿過徐村，張西鋒一家的生計卻因此斷了通路。

　　張西鋒系陜西省淳化縣方里鎮徐村村民，一家6口以種果樹為生。2005年4月，預算總投資1750萬元、全長35公里的淳耀公路(淳化縣至耀縣)改建工程正式開工。規劃中的公路將占用張西鋒家部分果園，但當時的張并沒有過分擔心。

　　據《國家土地法》第47條規定，因修路等原因占用農民所耕種的土地，不僅要對土地進行補償，還要對土地上的農產品進行補償。

　　隨著工程的進展，張西鋒家80棵果樹被刨掉。隨之而來的令張西鋒失望的消息是，縣里對被占耕地的補償標準定為：掛果果樹每棵補償30元，不掛果的每棵5元；被占耕地本身無任何補償。

　　“一棵樹一年結蘋果三四百斤，就算2角錢一斤賣掉也能收入60多元，補償金才30元。劃不來啊！再說80棵樹，長了這么多年，一砍光，我們以后吃什么呢？”張西鋒說。

　　張西鋒的遭遇在陜西并非個案。今年3月，審計署組織18個特派辦，200余名審計工作人員，歷時1個半月，對全國16個省(區、市)縣際和農村公路改造工程情況進行了專項審計調查。其中陜西咸陽、寶雞、商洛、安康4市16條縣際公路，有14個項目存在征地不補償問題，共計占用土地1808畝。

　　此外，各地違規征地、拖欠工程款和農民征地補償款問題嚴重。審計抽查186個項目，有25個項目違規征地28.7萬畝，有9個項目拖欠征地補償款和農民工工資3.71億元。

　　審計報告稱，一些工程向農民支付的土地補償、安置補助、地上附著物和青苗補償費用等，明顯低于規定的標準。部分地方在工程建設中還違規讓農民無償投勞以抵頂地方政府應配套資金。如淮河干流陳族灣大港口圩區治理工程概算總投資2.13億元，中央與省級資金全部到位，而市縣配套的1070萬元，全部讓農民無償出工抵頂。

　　如此套取中央資金

　　“不是我們故意克扣農民的耕地補償，實在是財政沒錢。”陜西省淳化縣交通局一位官員說。

　　財力不支似乎成了地方政府扣欠農民補償金的理由。而比起淳化縣，寶雞市境內的鳳太公路，在“征而不補”問題上處理得更“巧妙”。

　　目前已完工通車的鳳太公路，是連接寶雞市鳳縣與太白縣的縣際公路。

　　2003年7月，鳳縣和太白縣政府就公路建設征地和拆遷等問題發布通告，規定公路建設所占用土地及荒山、荒灘、河道等，不論國家或集體所有，一律不予補償。

　　根據這份通告，兩縣修路共占用農民土地122.712畝，被占地的農民沒領到一分征地補償款。

　　值得注意的是，2004年10月，兩個縣又分別與鳳太公路改建工程辦公室簽訂了《征地拆遷協議書》，約定鳳太公路建設鳳縣段需征耕地96.66畝，征地費為每畝2.2萬元；需征林地26.05畝，征地費為每畝2萬元。加上地面附著物拆遷和青苗補償等，各項費用合計336.16萬元；太白段涉及征用耕地31.21畝，林地68.7畝，各項征遷費用總計229.67萬元。協議明確規定，各項征遷費用由縣政府自籌資金解決，并在征遷完成驗收合格后兌付。

　　表面上，鳳縣與太白縣在通告中稱，公路建設用地為無償劃撥使用，一律不予補償；而私下里，協議書中又列出兩縣應支付的征地拆遷補償費用565.83萬元。

　　這兩個縣葫蘆里究竟賣的什么藥？

　　“說穿了，這是在套中央的資金。”7月6日，國家發改委宏觀經濟研究院一位研究員告訴記者。

　　這位研究員解釋，如果中央分配一個項目的資金，地方也必須拿出一部分配套資金。為了拿到中央的項目資金，地方政府往往先答應出得起配套資金，“但事實上，現在的地方財政多數是‘吃飯’財政，根本無力支付征地補償款，最后只能損害農民利益。”而在鳳縣與太白縣，將本應給農民的征遷補償款作為地方配套資金入賬，“縣里用這一筆錢，就解決了公路建設用地和地方配套資金兩件事。從側面看這也反映出當前地方財政捉襟見肘的困境。”上述研究員說。

　　審計顯示，在陜西省漢中市，國家下達的2003年縣際公路及通達工程地方自籌資金計劃是18651萬元，漢中市2003年財政收入是60126萬元，地方自籌所需資金占財政收入比例高達31%。

　　“陜西省不少縣市經濟欠發達，國家下達的配套資金計劃根本無法完成，部分縣區所需配套資金甚至達到財政收入的100%以上。”接近審計署專項審計小組的人士說。

　　據介紹，這一比例在漢中市鎮巴縣、留壩縣分別達到109%和334%。

　　7月6日，國家發改委宏觀經濟研究院上述研究員告訴記者，1998年中央撥付補助金與地方配套資金比例為1∶2；2001年后這一比例調整為1∶1，不過，實際運行中，多數地方配套資金不能到位。

　　國家發改委的權力邊界

　　“作為一個宏觀調控部門，國家發改委和地方之間的事權不清，對一些地方項目管得過細，過死。這樣做是不恰當的。”重慶市政府一位官員告訴記者。

　　在重慶市公路建設界流傳甚廣的一個說法是：“4000元修路金，也得跑中央。”記者從財政部門獲悉，在重慶市萬州區，2003年至2004年獲中央補助農村建設資金共計3654萬元，“由于資金少，項目多，該地區三個部門實際只按照每公里0.4萬至2.5萬元不等的數字標準補助鄉村道路建設。”“僅僅4000塊錢，還要等國家發改委審批，這不僅削弱了國家發改委自身的宏觀調控職能，也使得這些道路質量受影響。”重慶市交通部門一位人士說。

　　據該人士反映，補助金額不足直接導致這些鄉村道路建設標準過低，很多道路建成后，晴通雨阻，通路不通車。

　　專項審計結果顯示，在重慶市以工代賑建成的22條道路中，目前已有15條不能通車，扶貧資金建設的49條道路中，有39條不能通車。

　　“這次審計報告提到的環保、水污染問題1000多個億，沒人管。上億的大工程開工項目不足一半，沒人管。水利項目閑置幾十個億，也沒人問。發改委卻審批了一大堆小項目。”北京市那位全國人大代表說。

　　廣東省發改委亦曾通過內部渠道進言，“國家發改委不應把具體工作管得過多過死。一個省的項目有幾千個，省發改委都管不完，國家發改委怎么能管得過來呢？”

　　一條鄉村馬路多個部委補助？

　　“我們對重慶市縣際農村公路改造項目審計時發現，農村公路建設資金特別是中央資金渠道多，使用分散，難以形成合力，影響農村公路建設投資效果。”審計署成都特派辦一位人士感言。

　　重慶市“八小時重慶”項目便是地方“跑‘部’前進”的典型。

　　審計顯示，2002年交通部向重慶市下達6000萬元撥款，用于5個通鄉工程建設，然而，此項目申請之初僅提出200萬元中央補助。后重慶市交委將這筆呈倍數增長的中央補助金納入“八小時重慶”項目。

　　2003年，重慶市交委在申請補助時，又將屬于“八小時重慶”工程項目的省道城黔路、國道319線項目，列為通達工程向交通部申請中央車購稅補助，后獲得的補助遠超其申報金額400萬元。

　　類似重復申報審批、多頭爭取資金、重復下達計劃、擅自調整規模等情況，在安徽省90%的地市均有存在。

　　記者調查發現，安徽省岳西縣將境內巖河至妙道山、209省道至美麗村等6條公路的全部或部分路段，分別以國債、部通達、省通達和以工代賑等13個項目名義向上級發改委、交通廳等部門重復申報，多頭申請撥款，最終獲得補助6195萬元，其中中央補助5475萬元。

　　據了解，全國縣鄉公路建設投資中，中央財政資金來源主要有中央車購稅資金、以工代賑資金和扶貧款。這些資金分別以通達工程、以公代賑、縣鄉公路改造等名義由交通部、國家發改委和扶貧辦管理。而審計顯示，一條鄉村馬路甚至可能獲得多個中央部委的相繼補助。

　　6月28日披露的審計報告稱，在抽查的國家發改委等部門2003年至2004年下達的縣際和農村公路改造工程中，發現安徽、陜西、貴州等9省124個項目，以縣際和農村公路改造、扶貧公路、旅游公路等多種名義重復申報或多報建設規模等方式，獲取中央補助資金13.2億元。

　　國務院發展研究中心一位研究員表示，當部委分配資金的標準、程序、去向都有章可循時，部委審批項目的自由裁量權就會很小；如果不公開不透明，必然會放任部委的自由裁量權。

　　“目前各部門在使用專項資金并沒有一個統一協調，部門內部的運轉也缺乏程序、標準及明確的資金投向。這點令人擔憂。”北京市那位全國人大代表建議，國家理順投資管理體制問題，實行一個部門牽頭幾個部門參與的機制。而不是像現在這樣，掉入與各個部委分權而治的局面。

　　政府投資體制困境待解

　　“除繼續關注具體的案件外，今年審計報告對宏觀問題談得較多，更關注制度建設方面的問題，這是審計報告的新特征。”審計署審計科研所副所長崔振龍表示。

　　7月2日，針對審計報告中所涉及的部分個案，國家發改委在其官方網站作出回應，但未提及對自身體制方面的問題。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟部副部長魏加寧認為，國家發改委的工作存在一些問題，但這些問題要從制度上找原因，不能歸罪于人。由于發改委身兼數職，而這些職能之間又存在著利益沖突和矛盾，因此必然導致工作顧此失彼。

　　過去，在投資審批制時代，項目投資程序極其繁雜，要經過立項、可行性研究、初步設計、擴充設計等多個環節。每個環節都要涉及許多部門，為了一個項目要蓋幾百個公章，花幾年甚至十幾年的時間，很多企業幾乎“談審批色變”。

　　2004年7月，國務院公布《關于進一步改革投資體制的決定》，宣布將項目投資由政府審批改為核準。這被視為近年來投資體制改革的一大突破。

　　但一段時間以后，國家投資體制改革仍被指“換湯不換藥”。

　　與此相關的一份調研資料指出，項目投資由審批制改革為核準制后，辦事效率反而比以前更差。

　　原因在于：投資審批改為核準制后，配套措施并未跟上。商貿、海關、規劃、土地、環保、稅收、工商等部門，必須經發改委批件方能實施；其次，核準制需先到規劃、建設、環保等各方面審批，再到發改委核準，比原來在發改委審批再經各部門認可，時間更長，跑的部門更多，難度更大。

　　有專家建議，類似縣際公路改造，國家發改委應該先編規劃，然后通過轉移支付下劃給地方，由地方組織實施。同時，盡可能省卻審批環節。

　　“發改委本身擁有比其他部門大得多的權力，擁有著細致入微的項目審批權，因此，在客觀上很容易出現借改革之名來追求本部門利益最大化的傾向。”魏加寧說。

　　魏主張，盡快設立類似過去體改委那樣專門負責體制改革工作的中立機構。“否則，再偉大的改革動議最終都可能誤入歧途。”

　　本報記者 范軍利 北京報道