文/本刊記者   屈 燕

　　2013年1月10日，《保險消費投訴處理管理辦法》(征求意見稿)正式公開，對保險消費投訴處理的職責分工、受理的辦事效率等作出了明確的規定。

　　消費者權益保護是保險行業的新領域。中國“一行三會”中，保監會最先成立專門的消費者權益保護部門，以其作為保險監管工作的出發點和落腳點，從消費者合法權益出發，追根溯源，發展壯大“中國特色”保險市場。

　　破解：消保“迷思”

　　2011年，保監會在保險消費者權益保護問題上點起金融業內“第一把火”，成為三大金融監管機構中督促行業向“客戶需求導向”轉型的先行者。

　　2011年10月，原中國農業銀行股份有限公司董事長、黨委書記項俊波就任中國保險監督管理委員會主席、黨委書記。時值中國保險業經過“十一五”時期的快速發展，市場規模日益壯大，對國民經濟滲透程度快速加深，但之前被高速增長的行業數字所掩蓋的制度性問題也逐漸顯現，一些長期以來逐步積累的深層次矛盾開始暴露出來。

　　其中，誠信問題最受社會詬病。如：保險條款不合理，投保容易索賠難，不能嚴格履行保險合同，壓賠案/壓賠款，代理人“誤導”銷售等。保險投訴及糾紛事件頻繁出現，嚴重打擊了消費者信心，削弱了消費者對中國保險業的支持力度，為保險行業未來成長造成極大的“內傷”。

　　2008年底，國務院發展研究中心和國家統計局中國經濟檢測中心對國內公眾調查顯示：調查當期，獲民眾認可的國內保險公司占保險公司總數不到10%，只有6%左右的人認為國內保險公司誠信較好，70%的人認為誠信一般，持不信任態度的民眾比例高達26%。

　　按國際標準，對一個行業持不信任態度的消費者占整體比例一旦超過6.5%，即表明該行業進入到了危機階段。這意味對消費者的誠信缺失已成為中國保險業加快發展的瓶頸。

　　“一個社會，只有保護好弱勢群體的利益，才能在整體上實現和諧發展。以此衡量保險市場，消費者相對保險公司無疑是弱勢群體，因而需要監管機構的保護。”據稱履新后曾在長達38天的時間里長久“靜默”的項俊波，首次面對媒體即將“第一把火”燒向保險消費者權益保護問題，令公眾對未來保險業監管動作寄予厚望。

　　2011年10月，中國保監會保險消費者權益保護局(以下簡稱“消保局”)正式掛牌成立，消費者權益保護正式提上保險監管的重要議事日程。

　　消費者權益保護工作的根本在于制度建設。消保局的職能，是從保護消費者利益的角度協調監管政策，研究探索消費者權益保護的制度、機制和措施，受理投訴咨詢、調查處理消費者投訴、消費者教育和風險提示等，督促保險公司提高維護保險消費者合法權益的自覺性，引導保險公司主動接受社會監督；以維護投保人、被保險人、受益人合法權益為目標，強化合規經營，提高服務質量和水平，構建多方參與的工作格局，促進行業又好又快發展。

　　保監會在保險消費者權益保護問題上的“第一把火”轟轟烈烈，被中國保險行業協會與中國保險學會共同主辦的“2011中國保險十大新聞”評選活動推為排名年度第六的行業大事。

　　自消保局成立以來，通過規范健全行業機制，保險業整體服務質量得到有效提升，消費者合法權益得到切實保護。

　　“2012年一季度，保監會及各保監局共接收各類涉及保險消費者權益的有效投訴件1120件，同比下降11.25%。反映有效投訴事項共1239個，同比下降9.50%。”2012年5月7日，保監會在《2012年一季度保險消費者投訴情況通報》中披露了如上數據。

　　這是保監會首次專門以分類統計并點名通報的形式披露保險消費投訴情況。從一季度的投訴情況看，理賠難和銷售誤導依然分別是產險和壽險領域最為突出的侵害消費者權益的問題。

　　值得注意的是，《通報》還針對投訴量較多的保險公司進行了點名列示。根據保監會網站公布信息顯示，2012年，保監會接收的保險消費者投訴事項中，涉及保險公司的17160個，占投訴事項總量的98.82%，同比增長203.13%；涉及中介機構的205個，占1.18%，同比下降0.49%。在涉及保險公司的投訴事項中，涉及產險公司的7389個，占保險公司投訴事項總量的43.06%；涉及人身險公司的9768個，占56.92%；涉及保險集團的2個；其他1個。

　　其中，涉及保險公司的違法違規類投訴4083個，占投訴總量的23.51%，同比增長67.89%；涉及保險公司的合同糾紛類投訴13077個，占75.31%，同比增長303.49%；涉及中介機構的違法違規類投訴167個，占0.96%，同比下降11.64%；涉及中介機構的合同糾紛類投訴38個，占0.22%，同比增長123.53%。

　　產險公司

　　2012年，消費者投訴事項涉及產險公司的共有7389個，同比增長233.14%。其中，合同糾紛類投訴6801個，占92.04%，同比增長357.36%；違法違規類投訴588個，占7.96%，同比下降19.56%。

　　在合同糾紛類投訴中，理賠糾紛5472個，占產險公司合同糾紛投訴總量的80.46%；承保糾紛901個，占13.25%。理賠糾紛仍是產險公司合同糾紛投訴的重點。

　　在違法違規類投訴中，各類銷售違規468個，占產險公司違法違規類投訴的79.59%，主要表現為不嚴格執行條款費率、拒保交強險等。

　　人身險公司

　　2012年，消費者投訴事項涉及人身險公司的共有9768個，同比增長183.71%。其中，合同糾紛類投訴6275個，占64.24%，同比增長257.75%；違法違規類投訴3493個，占35.76%，同比增長106.81%。

　　在合同糾紛類投訴中，退保糾紛2517個，占合同糾紛總量的40.11%；理賠/給付糾紛1637個，占26.09%；承保糾紛1110個，占17.69%。退保糾紛和理賠/給付糾紛是人身險公司合同糾紛投訴的重點。

　　在違法違規類投訴中，各類銷售違規3426個，其中涉及銷售誤導的2979個，占人身險公司違法違規類投訴的85.28%，銷售誤導是人身險公司違法違規類投訴的突出問題。

　　中介機構

　　2012年，消費者投訴事項涉及保險中介機構的共有205個，同比下降0.49%。其中：銷售誤導投訴163個，占79.51%。銷售誤導投訴中，兼業代理機構124個，占76.07%，主要反映銀郵兼業代理機構銷售保險時存在誤導行為等；專業代理37個，占22.70%。

　　下一步，保監會將針對與保險消費者權益密切相關的問題，進行逐一破解：

　　一是加大對保險公司處理消費者投訴事項的督辦力度，促進矛盾糾紛妥善解決。提高投訴事項分類的準確性，注意辦理時限要求，及時反饋辦理結果。做好溝通解釋工作，避免二次投訴，降低復查率。

　　二是嚴肅查處保險消費者反映的各類侵權違法違規行為，加大處罰力度，追究相關負責人的責任，提高違法違規成本。

　　三是注重投訴問題分析，在個案處置中發現規律性問題，查找深層次原因，提出解決方法和意見建議，以規范保險服務行為，切實提高保險行業服務質量。

　　海上保險法與最大誠信原則

　　英美法系下的最大誠信原則是一個歷史悠久的法律原則，距今已有200多年歷史。

　　最大誠信原則的產生可追溯到早期的海上保險活動。由于當時條件的限制，在投保人和保險人訂立保險合同時，被保險的船舶或者貨物往往已經在海上或在其他港口，保險人對保險標的不可能在承保前進行實地查勘，對于保險標的的了解和對承保風險的評估只能依賴于投保人的告知，根據投保人提供的情況決定承保與否以及保險費率。因此，投保人或被保險人告知的真實性對保險人來說有重大影響。在實踐中，由于保險人無法控制保險標的的運動，往往會要求被保險人對某些存在或者不存在的事項做出承諾，并將這些承諾寫入到保險合同中去，稱之為保證。

　　最大誠信原則在英國《1906年海上保險法》中首先得到確定，該法第17條規定：“海上保險合同建立在最大誠信原則基礎之上，如果合同任何一方不遵守最大誠信，另一方即可宣告合同無效。”

　　應當注意的是，英國《1906年海上保險法》第17條的規定與大陸法系對誠實信用原則的規定在立法技術上有著本質的區別。大陸法系的保險立法中，將“誠實信用”作為“原則”來規定，是一切民商事活動都應遵循的基本原則；而英國《1906年海上保險法》規定的“最大誠信”則屬于“法律規則”的范疇。

　　在英美法系的立法過程中，重點強調了最大誠信原則中“最大”一詞的作用，并以此來區分最大誠信和一般的誠實信用。對于最大誠信原則，布萊克法律詞典將其解釋為“最充分的誠實信用”，絕對和完美地坦白或公開和誠實，無任何隱瞞或欺騙，不論其程度是何等輕微。

　　由此可見，誠實守信無論在英美法系還是在大陸法系都是明確規定的原則，只是由于兩大法系的立法思想不同，在英國保險法中明確了最大誠信原則的概念，將保險法中的誠實守信提升到更高的地位，要求被保險人應當積極主動地將與所投保的風險有關的任何重要事項都如實告知給保險人，而無論保險人是否問道。

　　困局：痼疾“負隅”

　　保監會消保局在保護保險消費者權益方面做了大量工作，但主席項俊波在消保局成立之初著重強調的保險業“不為消費者認同”現象并未得到根本扭轉。

　　2013年2月19日，保監會發布《關于2012年保險消費者投訴情況的通報》。通報顯示，2012年，保監會共接收保險消費者有效投訴件16087件，同比增長205.78%，反映有效投訴事項共17365個，同比增長195.98%。其中：信件投訴2159件，占投訴總量的13.42%，同比下降5.18%；網絡投訴1079件，占6.71%，同比下降33.64%；來訪投訴977件，占6.07%，同比下降19.26%；電話投訴11872件，占73.80%，與上年同期相比增加11723件。另外，保監會機關共接收保險消費者提出的投訴復查申請32件。

　　為進一步暢通保險消費維權渠道，保監會還開通了“12378”全國保險投訴維權熱線，組織實施了各保監局的每月“局長接待日”制度，并通過不斷改進“信、訪、電、網”渠道的處理流程，提高了對消費者投訴的處理效率。

　　消保局同時發布報告稱，目前保監會轄下36個保監局轄區已全部建立保險糾紛調處機制，共設立193個調解機構，其中，保監局所在地城市設立了45個調解機構，其他地市級地區設立了148個調解機構；在組織體系建設方面，16個保監局設立了消費者權益保護處(科)，近百家保險公司在總公司成立了消費者事務工作委員會，在省級及以下機構也成立了4000余個消費者事務工作委員會；在消費者教育方面，聘任了640名來自各行各業的社會監督員，組織開展財產保險積壓未決賠案清理、保險服務滿意度測評等工作，開設公眾教育微博和網上教育專欄、編寫發放保險知識普及讀物、發布保險消費風險提示。

　　盡管消保局成立一年來在保險消費者權益保護方面做了大量工作，但與經濟社會發展要求和民眾期望相比，仍顯示了很大的差距。據一項在線調查顯示，對2011～2012年的中國保險市場，有高達43%的被調查者認為“沒有改變”，認為保險行業形象有所轉變的也僅占11.41%。

　　消保局局長李世玲認為，當前中國保險公司發展尚不成熟，管理水平不高、內控制度不嚴、經營較為粗放，在經營理念上“以保費規模為中心”，在競爭手段上以“價格競爭”為主，在資源投入上向銷售環節重點傾斜，導致對客戶利益難以產生同等尊重與足夠維護。服務水平低、服務質量差、服務能力弱已成為保險業中最受社會關注、消費者反映最強烈的問題之一。具體表現在以下方面：

　　違法違規難杜絕

　　目前，國內在保險業對客戶服務方面還沒有明確的強制性標準，大多僅以指導為主，導致有些保險公司客戶服務制度不完善，程序不合理，極易發生對消費者“有承諾無落實”的情況。例如，《保險法》第17條規定：在保險產品的銷售過程中，保險公司要履行對格式條款和免責條款的說明義務，不得隱瞞、歪曲和欺詐，不得誤導投保人。但在現實中，銷售誤導仍大量存在，特別是在人身保險領域，銀保渠道“存單變保單”現象嚴重，將保險產品混同于儲蓄、理財產品進行銷售，以高額回報引誘客戶投保；片面強調高收益或者夸大收益，不進行風險提示，對費用扣除和猶豫期等涉及投保人利益的問題避而不談；不如實告知投保人權利義務等，致使消費者沒有享受到應有的利益。

　　服務規范有缺失

　　當前，電話銷售已逐漸成為保險銷售的重要渠道之一，但隨之而來的電銷擾民問題也日益突出。為此，保險監管機構要求保險公司設立統一的呼叫號碼，規范撥打行為，建立禁播控制系統等。但由于電話銷售具有個體性、靈活性等特點，一些銷售人員為了提高個人業績，使用各種號碼不分時間不分場合進行電話推銷，導致電銷擾民問題屢禁不止。

　　營銷制度不透明

　　根據對消費者投訴的統計，保險條款及費率也是易產生糾紛的環節之一，其問題主要集中在消費者與保險公司訂立合同時，對相關條款的法律依據不了解，保險公司對之解釋不清晰或與消費者難達成統一。盡管保險公司認為，采用固定的合同條款及保險費率主要是出于保險專業性和交易便利性的考慮，且法律對保險合同的格式、條款已作了相應的限制性規定，精算規則也對費率的計算方法進行了約束，但與消費者相比，保險公司在專業性及資金能力上均占有較大優勢，因而在實際操作中，仍存在不盡公平合理之處。

　　相關法規待完善

　　消費者投訴數量最多、問題最為突出的是保險理賠難，包括：拖賠、惜賠嚴重；理賠尺度不一；責任、損失認定標準不統一；定責、定損差距較大；賠付金額、保險責任范圍爭議較多；理賠手續不夠便捷，理賠資料繁多，理賠程序不規范、過程不透明等。同時，賦予保險監管機構運用行政手段對消費者權益給予保護的規定亦不足；對有關違法行為的執法權限劃分也不夠清晰。

　　業內人士認為，保險消費者權益保護在國內仍是一個新領域，盡管2009年10月修訂施行的新《保險法》及其他保險規章對消費者權益進行了較有針對性的規定，但其不足之處也是顯而易見的，包括：保險消費者概念不清晰，有待明確；保險消費者權益表達不完整，有待完善；保險消費者受教育權的立法層級不高，有待提升；保險消費者的監督權未加明示，有待確認；保險消費者的隱私權未涵蓋個人信息，有待擴充；保險消費者的權益概括不集中，有待整理等。

　　整體上，保監會2011～2012年出臺的一系列政策法規有效地維護了消費者的權利，但要根除行業頑疾，督促保險公司主動對消費者權益進行保護僅是治標之舉。只有不斷完善各項規章制度，積極督促行業自律、發揮協會協調作用，鼓勵社會各界進行輿論監督，才能最終形成多方參與、良性、健康的保險消費者權益保護格局。

　　創新：轉型之路

　　保險消費者是保險業賴以生存和發展的根基，切實做好其權益保護工作是行業健康、持續、平穩發展的關鍵所在。

　　對中國保險市場而言，自1980年恢復保險業務以來始終保持的高速發展勢頭，近年受國際國內經濟不振影響，行業在發展初期積累的問題逐步顯現，增速有所放緩，引起監管層、各市場主體及社會輿論的廣泛關注。

　　2012年1月31日，針對國內財險行業長期以來只重“搶市場、比速度、爭規模”，對公眾詬病已久的“淡服務、輕理賠、弱管理”持忽視漠視態度，導致理賠服務質量難以讓投保者滿意，保監會印發了《關于加強和改進財產保險理賠服務質量的意見》，指出財險、尤其是車險理賠服務正面臨四大問題，監管部門要力爭用2～3年時間使行業理賠服務水平明顯提高，社會形象顯著改善，公眾滿意度明顯提升。

　　之后，保監會又分別下發《關于加強農業保險理賠管理工作的通知》、《機動車車輛保險理賠管理指引》等文件，要求加快車險費率管理、加強財險投資型業務監管。

　　但在業務具體實施過程中，因保險投訴渠道過于分散，既不能保證糾紛得到合理解決，也不能高效、準確、及時地統計出消費者投訴細節的市場情況，2月9日，保監會發布《關于做好保險消費者權益保護工作的通知》，在管理方式上擎起創新之劍，借消費者之手全面揭開整治車險理賠難和壽險銷售誤導的大幕。

　　4月26日上午9時30分，保監會主席項俊波在保監會投訴電話中心為國內金融業第一個全國統一維權投訴專線“12378”揭牌。截至當日上午11時，12378投訴熱線已接聽了60多位保險消費者的投訴電話，折射出國內保險消費者合法權益被侵犯事件的多發態勢。

　　盡管效果卓然，但消費者權益保護工作最終落到實效，開通12378只是第一步，要真正解決業內長久積淀的沉疴，并非一劑針藥即可妙手回春。歸根結底，要徹底轉變行業發展方式，讓市場肌體重振青春，形成健康、良性的產業循環，需要一整套制度、機制建設作為保障。項在其后的保險消費者投訴維權熱線工作部署會上也指出，開通保險消費者投訴維權熱線是保監會暢通保險消費者訴求渠道、進一步加強改進監管的重要舉措，對保險消費者投訴反映的問題推諉扯皮、敷衍塞責的，將直接問責相關領導人員。

　　5月28日，保監會在京召開保險公司參與保險糾紛調處機制工作座談會。10月25日，保監會再次召開保險消費者權益保護工作經驗交流會。會上指出，一年來，保監會在保護保險消費者權益方面取得了明顯成效，保險消費者權益保護工作框架已初步建立，多方參與的工作格局已初步形成，制度機制逐步完善，投訴渠道進一步暢通，保險糾紛調處機制進一步完善，公眾教育內容和手段不斷豐富，損害消費者利益的突出問題得到初步遏制，涉及消費者利益的信息披露不斷加強。

　　沿著項俊波的思路，“利劍”所指，猶如摩西分海，此后，一系列保護消費者權益的新政密集出臺，相繼邁出開展保險教育、加大信息披露、暢通投訴渠道、完善調處機制、解決積壓賠案、建立監督員制度、加大監管懲處力度等步伐，整個中國保險業界在2012這個承前啟后的關鍵之年，大步走上從“十一五”規劃向“十二五”規劃順利過渡的征程。