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我國保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人已近300家，隨著準(zhǔn)入門檻的降低，擴(kuò)容速度有加快之勢。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人作為保險(xiǎn)市場上的一支重要力量，發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于對保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的規(guī)定分散，內(nèi)容不完整和法律位階低等因素，已經(jīng)制約了保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的進(jìn)一步發(fā)展，有必要對現(xiàn)有的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的制度和規(guī)定進(jìn)行整合，制定統(tǒng)一的《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人法》。
一、 保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的分散規(guī)定不利于統(tǒng)一調(diào)整
我國保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人制度主要規(guī)定《保險(xiǎn)法》和保監(jiān)會(huì)的規(guī)章《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》中，雖然其他一些規(guī)范性文件也有零散規(guī)定，但主要體現(xiàn)在“一法一規(guī)章”之中，實(shí)際上規(guī)章起到了基本法的作用。
1995年的《保險(xiǎn)法》首先規(guī)定了保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人，開啟了我國的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人制度。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人當(dāng)時(shí)規(guī)定在《保險(xiǎn)法》中，并不是長久之計(jì)，是“搭便車”的不得已行為。目的在于為保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人提供法律依據(jù)。不論是從調(diào)整內(nèi)容和立法技術(shù)上，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人都應(yīng)該從保險(xiǎn)法中分離出來。從調(diào)整內(nèi)容看，《保險(xiǎn)法》的重點(diǎn)在于保險(xiǎn)合同和保險(xiǎn)業(yè)，一般不應(yīng)在保險(xiǎn)法中對保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人作出規(guī)定，也就是說保險(xiǎn)法中并不適合規(guī)定保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人制度。立法技術(shù)看，在保險(xiǎn)法中更不可能對保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人著墨太多，只能“點(diǎn)到為止”，而在保險(xiǎn)法中保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的規(guī)定過于簡略，又不能起到指導(dǎo)作用，所以具體的規(guī)定只好放在《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》中。這樣就形成“一法一規(guī)章”共同調(diào)整保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的共治局面。
這種局面的不協(xié)調(diào)性顯而易見。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)法作為一部法律，法律的穩(wěn)定性和持續(xù)性要求不可能對其經(jīng)常作出變動(dòng)，即使變動(dòng)也要經(jīng)過法定程序。而我國正處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，對保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人制度的認(rèn)識處在不斷探索和深化時(shí)期，認(rèn)識的不斷變化就必然導(dǎo)致不斷修改，從〈〈保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人管理規(guī)定(試行)〉到《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司管理規(guī)定》再到《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》，從其名稱的變化就可看出變化的經(jīng)常性。因此出現(xiàn)不一致、矛盾甚至沖突難以避免。如果將兩者結(jié)合起來，制定統(tǒng)一的《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人法》就能有效避免上述情況。
二、現(xiàn)行規(guī)章多處有違法之嫌，只有提高位階才能解決其效力
由于《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》只是部門規(guī)章，在法律體系中位階較低，但卻又承擔(dān)了基本法的功能。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的有些制度無法規(guī)定進(jìn)去，有些規(guī)定勉強(qiáng)規(guī)定其中，又有違法之嫌，形成了比較尷尬的局面。例如：
第一，《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》十一條規(guī)定，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)以合伙企業(yè)或者有限責(zé)任公司形式設(shè)立的，其注冊資本或者出資不得少于人民幣500萬元；以股份有限公司形式設(shè)立的，其注冊資本不得少于人民幣1000萬元。 而我國《公司法》第23條規(guī)定，有限公司注冊資本不得低于10萬元。特定行業(yè)的有限責(zé)任公司注冊資本最低限額高于上述規(guī)定的，由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。《公司法》第78條規(guī)定，股份有限公司的注冊資本最低限額不得低于1000萬元，注冊資本最低限額高于上述規(guī)定的，由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。由此可見，《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》與《公司法》的規(guī)定是沖突的。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司采取有限責(zé)任公司形式，如果適用公司法，10萬元的注冊資本即為已足，若適用《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》，則突破了公司法的上述規(guī)定，需要高達(dá)500萬元的注冊資本。 根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，下位法不得與上位法相抵觸，否則不具效力。在法律層級上，《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》只是一個(gè)部門規(guī)章，其效力低于行政法規(guī)，更低于作為法律位階的《公司法》，其規(guī)定不得與公司法的規(guī)定相抵觸。但為了加強(qiáng)監(jiān)管，又不得不作出規(guī)定。
第二，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施《中國人民共和國行政處罰法》的通知(國發(fā)[1996]13號)，國務(wù)院各部門制定的規(guī)章新設(shè)定行政處罰的，對非經(jīng)營活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款不得超過1000元；對經(jīng)營活動(dòng)中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過違法所得的3倍，但是最高不得超過30000元，沒有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過10000元；超過上述限額的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。根據(jù)以上規(guī)定，《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》中第一百二十二條 、第一百三十二條、第一百三十三條都涉嫌違反了上述規(guī)定。
第三，《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》突破了《保險(xiǎn)法》的規(guī)定，如我國《保險(xiǎn)法》第一百二十六條規(guī)定 保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人是基于投保人的利益，為投保人與保險(xiǎn)人訂立保險(xiǎn)合同提供中介服務(wù)，并依法收取傭金的單位。 而《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》第四條 規(guī)定保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)包括直接保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)和再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)。再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)是指保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)與原保險(xiǎn)公司簽訂委托合同，基于原保險(xiǎn)公司的利益，為原保險(xiǎn)公司與再保險(xiǎn)公司安排再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供中介服務(wù)，并按約定收取傭金的行為。
三、現(xiàn)行規(guī)章處罰太輕，是保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)市場混亂的原因之一
現(xiàn)在我國保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)市場由于競爭激烈，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)市場出現(xiàn)了失序和無序的現(xiàn)象，特別是違規(guī)經(jīng)營問題嚴(yán)重，尋租現(xiàn)象普遍，甚至與保險(xiǎn)人聯(lián)手損害投保人的利益，嚴(yán)重影響了保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的形象。主管部門對此進(jìn)行了整頓，也處罰了一些保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司。但違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，隨著準(zhǔn)入門檻的降低，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人會(huì)越來越多，競爭的加劇，違規(guī)現(xiàn)象會(huì)更加嚴(yán)重。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的其中一個(gè)重要的原因就是保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司違法成本低，處罰輕。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施《中國人民共和國行政處罰法》的通知(國發(fā)[1996]13號)，規(guī)章在新設(shè)定處罰時(shí)受有限制，難以突破30000元的上限。不能起到威懾、嚇阻作用。如果制定《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人法》，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，就可以突破規(guī)章在新設(shè)定處罰時(shí)的限制，加大處罰力度，提高其違法成本，就可以在一定程度上避免上述現(xiàn)象的發(fā)生。
四、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)合同部分難以在現(xiàn)行規(guī)章中作出規(guī)定
保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)合同法作為保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人法的重要組成部分，調(diào)整平等主體間的法律關(guān)系，具有明顯的私法性質(zhì)，體現(xiàn)了民商法的意思自治原則。具有不同于公法性質(zhì)的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)組織法的特征。《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》作為部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。它更多地規(guī)定具有行政管理性質(zhì)的事項(xiàng)，不適于規(guī)定關(guān)于保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)合同等民事法律關(guān)系的事項(xiàng)。雖然保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)合同具有合同的一般特征，合同法對其具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。但應(yīng)看到，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)合同具有自己的特點(diǎn)，有必要專門作出具體的規(guī)定，而這些規(guī)定又不可能規(guī)定在保險(xiǎn)法中。所以最好的辦法就是制定《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人法》，將保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)合同法和保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)組織統(tǒng)一規(guī)定其中。
五、現(xiàn)行規(guī)章難以反映和體現(xiàn)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人法律地位的變化
保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的居間人性質(zhì)一直是大陸法國家對保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的基本定位和基本認(rèn)識，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人發(fā)生了變化，其地位發(fā)生了異化。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人地位的異化，主要表現(xiàn)在：
1.基于投保人利益的一元化轉(zhuǎn)化為基于投保人、保險(xiǎn)人利益的二元化。傳統(tǒng)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人制度，認(rèn)為保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人是基于投保人的利益，為投保人與保險(xiǎn)人訂立保險(xiǎn)合同提供中介服務(wù)的居間人。現(xiàn)代市場條件下，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人在提供保險(xiǎn)中介活動(dòng)時(shí)，不僅可以為投保人和保險(xiǎn)人提供居間服務(wù)，也可以從事再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。
2.保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)的居間性質(zhì)向代理性質(zhì)的轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人一般只能提供居間性質(zhì)的中介服務(wù)，以居間人的名義從事業(yè)務(wù)，不能以投保人或被保險(xiǎn)人的代理人的名義從事業(yè)務(wù)，更不能以保險(xiǎn)人的代理人的名義從事活動(dòng)。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人不僅能夠提供居間性質(zhì)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，同時(shí)能夠以投保人或被保險(xiǎn)人的代理人的名義從事業(yè)務(wù)，如代理被保險(xiǎn)人或受益人進(jìn)行索賠，為委托人提供防災(zāi)防損或風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理咨詢服務(wù)等。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人不僅能夠以投保人或被保險(xiǎn)人的代理人的名義從事業(yè)務(wù)，也能夠以保險(xiǎn)人的代理人的名義從事某種行為，如保險(xiǎn)公司委托保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人代收保費(fèi)。
3.從向保險(xiǎn)人收取傭金到向委托人收取費(fèi)的轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人向保險(xiǎn)人收取傭金，這是保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)制度的慣例。我國《保險(xiǎn)法》第一百二十六條規(guī)定依法收取傭金和我國《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》規(guī)定按約定收取傭金，都沒有規(guī)定向保險(xiǎn)人收取傭金，正是這種趨向的反映。
4.保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的居間人性質(zhì)向普通市場主體的轉(zhuǎn)化。在在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人已不再是單一的居間人。保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人可能是居間人，也可能是代理人，也可能是行紀(jì)人，它可以參加不同的法律關(guān)系中，在不同的法律關(guān)系中扮演不同的角色，已成為普通的市場主體。這些變化改變了我們的傳統(tǒng)認(rèn)識，涉及保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的法律地位和性質(zhì)的界定，涉及與其他法律部門的協(xié)調(diào)，有必要在層級較高的法律中作出權(quán)威規(guī)定，而部門規(guī)章難勝其任。
筆者認(rèn)為，制定統(tǒng)一的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人法有利于規(guī)范保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的活動(dòng)，保護(hù)其合法利益，有利于加強(qiáng)監(jiān)督，有利于保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的良性發(fā)展。
作者： 魏君濤 北京京信揚(yáng)律師事務(wù)所
胡順甘 北京保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì) 北京保險(xiǎn)學(xué)會(huì)
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