保險糾紛快速處理機制初現(xiàn)端倪

　　在保險行業(yè)內(nèi)部設(shè)立一個保險合同糾紛的調(diào)解或仲裁機構(gòu)，是一位有著豐富金融保險法律事務(wù)從業(yè)經(jīng)歷的律師思考了8年的課題。2005年1月，中國保監(jiān)會主席吳定富在全保會上提出，探索建立保險合同糾紛快速處理機制，為被保險人提供簡便的糾紛調(diào)解服務(wù)。為了加速新機制的誕生，我們把這位資深律師的思考與嘗試介紹給讀者。

　　□卉雯

　　我國保險市場正常秩序的建設(shè)相對于高速發(fā)展的保險業(yè)有些步調(diào)不一，保險當事人、關(guān)系人之間的糾紛日益增多。在具體實踐中，由于缺乏糾紛快速處理機制，使一些簡單的糾紛不能及時解決或有效解決，不僅增加了保險糾紛解決的成本，浪費了國家有限的司法訴訟資源，而且損害了保險行業(yè)的公信力，從而影響了中國保險業(yè)的整體發(fā)展。這種現(xiàn)象的嚴重程度已經(jīng)到了必須正視的地步，以至于中國保監(jiān)會把探索建立保險合同糾紛快速處理機制提到了議事日程上。其實，早在8年前就有人思考過這個問題，并曾多次建議在保險公司內(nèi)部設(shè)立專門處理投訴的調(diào)解機構(gòu)。

　　“設(shè)立保險合同糾紛

　　調(diào)解或仲裁機構(gòu)”的設(shè)想

　　1997年，趙小魯律師是北京市保險協(xié)會的法律顧問，他在處理完大量保險合同糾紛之后，產(chǎn)生了“在保險行業(yè)內(nèi)部設(shè)立一個保險合同糾紛的調(diào)解或仲裁機構(gòu)”的設(shè)想。

　　在北京保險業(yè)高速發(fā)展的同時，保險市場建立正常秩序的步伐明顯滯后，保險公司與投保人、被保險人之間的保險糾紛日益增多。保險公司對被保險人的索賠請求，通常采取生硬的拒絕態(tài)度，因而被保險人只能向法院提起訴訟，而訴訟的最終結(jié)果，保險人面臨敗訴的可能性通常較大。此類事例增多，引起了趙律師的注意。他曾多次建議在保險公司內(nèi)部設(shè)立專門處理投訴的調(diào)解機構(gòu)，呼吁將“調(diào)解”的理念引入訴訟之前的非強制性糾紛處理程序，而不是一律拒絕投保人的索賠請求，簡單的推向法院訴訟了事。因為他認為，單純依靠訴訟途徑解決保險糾紛有明顯弊端：既加大解決糾紛的成本，又嚴重損害保險行業(yè)的社會公信力，還浪費司法訴訟資源。

　　20世紀80年代，保險公司為了吸引客戶，加強對社會的保險宣傳，經(jīng)常對被保險人的索賠給予人情賠付或通融賠付，并通過這種賠付案例向社會宣傳，使更多的人認識到保險的經(jīng)濟保障功能，進而參加投保。但進入20世紀90年代中期以后，隨著保險業(yè)的大發(fā)展，保險索賠糾紛也日益增多，保險公司為適應(yīng)保險市場日益激烈的競爭，一方面，通過代理人積極開拓保險市場，開拓客源，由此導(dǎo)致保險代理人爭保，在推銷保單時甚至不擇手段，對投保人給予誤導(dǎo)，降低了推銷保單的質(zhì)量；另一方面，保險公司對單方認為不符合賠付條件的索賠要求，不再進行人情賠付或通融賠付，而是一律簡單地加以拒絕，進而將被保險人推向訴訟，而訴訟的結(jié)果，通常是保險人敗訴的情況較多。此類案例日漸增多，不但因訴訟成本的增加而增加了保險公司的經(jīng)營成本，更重要的是嚴重影響了保險公司乃至整個保險行業(yè)的公信力，而保險公司與銀行一樣，如果喪失了社會公信力，其在保險市場的生命力就會枯竭。 因此，趙律師又曾多次向保險協(xié)會建議，應(yīng)在訴訟發(fā)生之前，保險公司處理各類保險糾紛投訴時，引入 “調(diào)解”理念，建立調(diào)解機制，盡可能將大部分爭議通過調(diào)解方式化解于訴訟之前。但囿于當時的整體環(huán)境，趙律師的建議沒有得到保險公司的普遍響應(yīng)。

　　盡管趙律師當年的建議沒能付諸實踐，但他一直都未曾放棄對保險糾紛便捷調(diào)解機制的思考，無論是日后被司法部派到香港工作，還是作為訪問學(xué)者到英國留學(xué)，他都不忘潛心研究當?shù)乇ｋU調(diào)解機構(gòu)的設(shè)立情況和工作方法。

　　籌建“北京保險

　　糾紛調(diào)解中心”的嘗試

　　2001年，趙律師從英國留學(xué)歸來，便與北京大地律師事務(wù)所金融保險部的負責(zé)人吳一丁律師及其他同行，就探索建立保險糾紛快速處理機制達成共識，并專門與北京保險協(xié)會就聯(lián)合成立北京保險調(diào)解中心一事達成了口頭協(xié)議。大地律師事務(wù)所金融保險部在2001年中期專門起草了《北京保險糾紛調(diào)解中心工作規(guī)則》，提供給北京市保險協(xié)會研究。該《規(guī)則》得到了保險協(xié)會的高度重視，后因種種原因未能深化和落實。

　　近兩年，民間調(diào)解在作為訴訟解決爭端的替代性措施方面發(fā)揮了越來越重要的作用。例如：北京市律師協(xié)會成立多年的紀律處分委員會，實際上就是行業(yè)協(xié)會下設(shè)的解決當事人與律師之間因服務(wù)合同引發(fā)糾紛的民間行業(yè)調(diào)解組織。多年來運行良好，對保護當事人的合法權(quán)益和維護行業(yè)的公信力，起到了非常重要的作用。北京市勞動仲裁委員會充分利用律師這一人才資源，吸收一百多名律師為仲裁委員，成立了勞動仲裁特別機構(gòu)，以律師為主體，處理各類勞動爭議案件，也取得了顯著效果。因此，在保險協(xié)會內(nèi)部，在前幾屆保險行業(yè)協(xié)會高度關(guān)注保險民間調(diào)解組織構(gòu)想的基礎(chǔ)上，進一步深化研究，推動“北京保險糾紛調(diào)解中心”(暫定名)的建立、運作與完善，已經(jīng)是時候了。

　　從國外法制發(fā)達國家民間調(diào)解組織發(fā)展的規(guī)律來看，各類民間調(diào)解組織首先通過和依托行業(yè)協(xié)會下設(shè)的民間調(diào)解機構(gòu)出現(xiàn)。通過民間各類調(diào)解組織的調(diào)解功能，部分替代傳統(tǒng)的司法訴訟方式，以節(jié)約司法訴訟資源，協(xié)調(diào)緩和各類社會矛盾，已成為現(xiàn)代民主社會的進步標志和發(fā)展趨勢。其原因主要有以下幾個方面：

　　第一，追求公正與效率平衡的客觀需要，民間調(diào)解與訴訟相比，時間短，規(guī)則靈活，處理問題法、理并重，既考慮法律的規(guī)定，也注重糾紛產(chǎn)生和解決的特定條件和情理因素，往往在化解各種社會矛盾，調(diào)解、和諧社會關(guān)系方面有訴訟方式所不能取代的作用。民間調(diào)解組織的這一社會功能，對我國當前構(gòu)建社會主義和諧社會有十分重要的意義。

　　第二，行業(yè)協(xié)會下設(shè)的民間調(diào)解組織更能體現(xiàn)糾紛處理的專業(yè)性，能廣泛的吸收該行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人才參與調(diào)解，使調(diào)解結(jié)果更具專業(yè)性。

　　第三，在一個健全完善的市場機制中，許多行業(yè)因其自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)，將社會公信力視為生存的前提和基礎(chǔ)，例如銀行和金融機構(gòu)。保險公司和整個保險行業(yè)也是如此，一旦保險行業(yè)失去了社會公信力，也就失去了市場，保險行業(yè)持續(xù)發(fā)展的生命力就會枯萎。特別是國內(nèi)外保險公司平等競爭的條件下，一個保險企業(yè)的社會公信力，對其生存和發(fā)展有著生死攸關(guān)的意義。保險市場在發(fā)展和完善過程中，維護消費者合法權(quán)益，已經(jīng)成為市場和市場監(jiān)管部門共同關(guān)注的問題。主動維護消費者合法權(quán)益，已經(jīng)成為提高企業(yè)社會公信力，增強市場競爭力，加快企業(yè)自身發(fā)展的重要因素。行業(yè)下設(shè)民間調(diào)解組織，既有利于維護消費者的合法權(quán)益，也有利于發(fā)揮行業(yè)自律的作用，規(guī)范市場，提高行業(yè)和企業(yè)的社會公信力，促進企業(yè)的自身發(fā)展。

　　第四，行業(yè)下設(shè)的民間調(diào)解組織的發(fā)展，將發(fā)揮其解決各類糾紛的司法替代性功能，不僅降低了糾紛解決的成本，而且節(jié)約了司法訴訟資源，緩解了訴訟壓力。在民間調(diào)解與司法訴訟兩個領(lǐng)域，更有效的促進和實現(xiàn)“公正與效率”的平衡關(guān)系。

　　在保險行業(yè)內(nèi)部成立“北京保險糾紛調(diào)解中心”，還具有相應(yīng)的可行性。首先，司法理論界對民間調(diào)解組織的重要意義開始給予了更多的關(guān)注。其次，政府的保險監(jiān)管組織對成立民間調(diào)解組織將會給予更多的支持。再者，某些行業(yè)，例如律師行業(yè)，勞動仲裁行業(yè)的民間調(diào)解機構(gòu)所積累的經(jīng)驗，也可以為保險行業(yè)保險調(diào)解機構(gòu)所借鑒。此外，保險公司在多年市場運做之后，特別是國內(nèi)外保險公司平等競爭的情況下，保險公司如何依法運營，將成為保險公司能否在市場競爭中取得優(yōu)勢的重要因素。行業(yè)內(nèi)部的保險糾紛調(diào)解中心，不僅是解決糾紛的機構(gòu)，還是行業(yè)內(nèi)部發(fā)現(xiàn)保險公司在工作中的法律缺陷，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提升保險公司和整個行業(yè)法制水平的重要渠道。還有，在市場競爭中，商業(yè)信譽和行業(yè)的公信力，是企業(yè)生存與發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。而維護消費者的合法權(quán)益與提升保險公司的商業(yè)信譽，提升保險行業(yè)的社會公信力，實際上是一個問題的兩個基本方面。對這一問題認識的普遍加深，將使保險公司增加支持保險行業(yè)內(nèi)部設(shè)立民間調(diào)解機構(gòu)的熱情和積極性。

　　如何定位保險糾紛調(diào)解中心

　　與相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系

　　一是體現(xiàn)為民間調(diào)解機構(gòu)與民間仲裁機構(gòu)的關(guān)系。民間調(diào)解機構(gòu)與民間仲裁機構(gòu)有明顯不同。仲裁機構(gòu)依據(jù)仲裁法的規(guī)定設(shè)立，其裁決具有法律的強制力。但仲裁機構(gòu)的設(shè)立程序嚴格，涉及到國家的很多政策，不是一個馬上能夠解決的問題，更不可能在每個行業(yè)都依照仲裁法的規(guī)定設(shè)立一個仲裁機構(gòu)。至于仲裁機構(gòu)能否與民間調(diào)解組織相結(jié)合，也還需要一個探討的過程。所以民間調(diào)解組織有可能最終發(fā)展為依據(jù)仲裁法設(shè)立的仲裁機構(gòu)，但其組建初期，仍與仲裁機構(gòu)有所不同，即民間調(diào)解組織的調(diào)解結(jié)果，不具有仲裁機構(gòu)的法律強制力；同時民間調(diào)解組織的成立，也不受仲裁法規(guī)定的約束。

　　二是體現(xiàn)為民間調(diào)解組織與社團法人的關(guān)系。民間調(diào)解組織，可以是一級社團法人，但必須符合社團法人設(shè)立的條件，并在社團法人的登記機構(gòu)登記備案。問題是，民間調(diào)解組織在設(shè)立初期，為簡化成立的程序，不一定要具有社團法人的法律地位。而僅僅是保險行業(yè)協(xié)會的一個下屬機構(gòu)。趙律師認為，從簡便易行的角度考慮，傾向于后一種選擇。

　　三是體現(xiàn)為民間調(diào)解組織與法院的關(guān)系。民間調(diào)解組織，作為一種社會調(diào)解機構(gòu)，在解決各類糾紛時，與訴訟程序相比，具有補充和部分替代的性質(zhì)，因此民間調(diào)解組織應(yīng)當取得法院的積極支持、指導(dǎo)和密切合作。同時，在行業(yè)協(xié)會下設(shè)民間調(diào)解機構(gòu)，其專業(yè)性經(jīng)驗，也可為司法審判機關(guān)所吸收和借鑒。

　　“北京保險糾紛調(diào)解中心”涉及的具體問題

　　一是組織機構(gòu)的設(shè)置。北京保險糾紛調(diào)解中心隸屬于北京保險協(xié)會，或者成立調(diào)解局，調(diào)解中心下設(shè)辦公室或秘書處負責(zé)調(diào)解中心的日常工作，調(diào)解中心設(shè)立調(diào)解委員會，作為調(diào)解工作機構(gòu)。調(diào)解委員由各界專業(yè)人士組成，可以設(shè)想包括：律師、學(xué)者、行業(yè)協(xié)會的工作人員，保險公司的法律工作者，以及從社會公開招聘的具有保險法律知識和較大社會影響的知名人士。調(diào)解委員依規(guī)則選聘和罷免，并有一定任期。保險調(diào)解委員會的人員構(gòu)成，首先要體現(xiàn)其專業(yè)性，其次要體現(xiàn)其廣泛性，通過專業(yè)性和廣泛性的結(jié)合保證調(diào)解結(jié)果的公正性。調(diào)解中心設(shè)立調(diào)解庭，作為調(diào)解保險糾紛的權(quán)力機關(guān)。調(diào)解庭可由一名調(diào)解員獨任或三名調(diào)解員合任組成。調(diào)解庭一經(jīng)組成，既具有完全的獨立性，獨立對糾紛爭議的性質(zhì)作出判斷和作出裁決。調(diào)解中心受理的案件，重點應(yīng)放在個人與保險公司之間的保險合同糾紛和小額保險合同糾紛。例如：索賠額在30萬元(或者更高一些)以下，等等；同時也可以受理法人作為投保人的保險合同糾紛。財產(chǎn)保險糾紛，可在條件成熟時逐步受理。

　　二是調(diào)解協(xié)議的達成。北京保險糾紛調(diào)解中心受理案件的依據(jù)為雙方當事人自愿達成的調(diào)解協(xié)議。由于調(diào)解中心的調(diào)解權(quán)是一種善意調(diào)解權(quán)，是由雙方當事人的共同合意所賦予的調(diào)解權(quán)利，所以，沒有雙方當事人關(guān)于自愿接受調(diào)解的調(diào)解協(xié)議，調(diào)解中心將無權(quán)處理任何糾紛。但通常的做法是，根據(jù)保險監(jiān)管機構(gòu)的強制規(guī)定，使全部保險公司均成為調(diào)解中心成員，接受符合約定的調(diào)解結(jié)果。而投保人、被保險人，則根據(jù)自愿原則，決定是否選擇調(diào)解機構(gòu)作為解決糾紛的方式。所以，保險調(diào)解雙方合意的形成，不同于仲裁機構(gòu)的書面仲裁協(xié)議。

　　三是調(diào)解程序的安排。北京保險糾紛調(diào)解中心的調(diào)解程序，可以參考仲裁程序，但是應(yīng)當有更多的靈活性。包括：調(diào)解申請的提出和受理；申請人提交申請相關(guān)資料；答辯人提供答辯意見；雙方共同指定獨任或合議調(diào)解庭；首席調(diào)解員的產(chǎn)生；調(diào)解員的回避制度；調(diào)解庭的調(diào)解程序；調(diào)解書的制作和效力；調(diào)解結(jié)果的保密，以及調(diào)解收費等等問題。

　　相關(guān)鏈接

　　-香港的保險調(diào)解機構(gòu)和做法-

　　香港保險業(yè)是自律性很強的、非常成熟的保險行業(yè)，在解決保險投訴和糾紛方面發(fā)揮了重要作用。香港保險協(xié)會專設(shè)保險索償投訴局和保險代理登記委員會,專門處理投保人、被保險人提出的索償糾紛。其中，香港保險索償投訴局下設(shè)保險索償委員會，主要處理投訴局成員公司與個人投保人的投訴；根據(jù)香港保險監(jiān)管當局的規(guī)定，所有銷售個人保單的保險公司都必須成為投訴局的成員，服從投訴局的裁決。香港保協(xié)下設(shè)的保險代理專業(yè)委員會，則有履行登記保險代理和處理投訴保險代理人糾紛兩方面的職能。香港保險協(xié)會充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用,在調(diào)解解決投保人與保險人的糾紛方面發(fā)揮巨大作用，不僅維護了投保人、被保險人的利益,減少了訴訟成本和保險公司的經(jīng)營成本,而且有效提升了保險行業(yè)整體的社會公信力。

　　-英國的保險調(diào)解機構(gòu)和做法-

　　英國民間糾紛調(diào)解機制比較完善，調(diào)解機構(gòu)蓬勃發(fā)展，特別是英國從20世紀90年代中期開展“民事司法改革運動”以來，日益重視民間調(diào)解機構(gòu)在解決各類爭議方面所發(fā)揮的重要作用，并將民間調(diào)解機制的建立與完善，作為解決社會各類糾紛“公正與效率”矛盾，節(jié)約司法訴訟資源的重要替代方式。英國的民間調(diào)解機構(gòu)有著悠久歷史，尤其在20世紀90年代中期英國開展民事司法改革運動中，得到了越來越充分的重視。一方面，是由于通過訴訟解決糾紛，面臨著程序復(fù)雜、訴訟期間漫長和訴訟費用高昂的問題，這些問題的困擾已經(jīng)發(fā)展到讓社會難以忍受的程度，在民事司法改革中，必須尋找相應(yīng)的替代途徑，來為降低訴訟成本，緩解訴訟壓力尋求出路；另一方面，在英國司法界，日益深入地開展從如何通過訴訟保證“公正”的實現(xiàn)，到如何使訴訟提高效率而保證公正實現(xiàn)的討論，這一討論的深入進行，也使英國的司法理論界越來越重視“公正與效率”的關(guān)系，認識到失去效率的公正往往是無法實現(xiàn)的公正。但在提高效率方面,盡管司法體制內(nèi)部通過種種改革，努力提高效率，也有一定成效，但與不可逾越的訴訟程序復(fù)雜，訴訟期間漫長、訴訟費用高昂這些問題相比，單靠司法體制內(nèi)部的改革，已難以保證效率的充分提高,因此不得不將司法改革的視野外延，轉(zhuǎn)而重視各類民間調(diào)解組織在解決各類民事糾紛方面的重要作用，并探尋民間調(diào)解組織，通過發(fā)揮其調(diào)解解決糾紛的社會功能，降低訴訟成本，緩解訴訟壓力的替代性救濟方式。 在此背景下，英國的各類民間調(diào)解組織得到了蓬勃發(fā)展。英國幾乎每一個專業(yè)領(lǐng)域、每一個行業(yè)都有自己的民間調(diào)解組織，而各類調(diào)解組織，又逐漸形成了一些民間調(diào)解組織協(xié)會，以協(xié)調(diào)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域和行業(yè)的民間調(diào)解組織之間的關(guān)系，保險行業(yè)也是如此。