中國(guó)將會(huì)未富先老 養(yǎng)老保險(xiǎn)是部分人的昂貴體制

　　世行建言中國(guó)養(yǎng)老體制改革

　　中國(guó)將會(huì)未富先老。10多年后，中國(guó)的人口將快速地老齡化。總?cè)丝谥型诵萑藛T的比例將快速上升，到2030將達(dá)到和很多經(jīng)合組織國(guó)家類似的水平。為此，政府應(yīng)建立一個(gè)強(qiáng)有力的養(yǎng)老體制，保證老年人得到照顧而同時(shí)國(guó)家能夠持續(xù)發(fā)展。

　　中國(guó)的養(yǎng)老體制改革已經(jīng)進(jìn)行了10多年，盡管取得了巨大成就，但仍有很多未解決的問題。要想利用尚有的十來年的“人口紅利”這一有限時(shí)機(jī)，現(xiàn)在確是采取行動(dòng)的時(shí)候了。

　　養(yǎng)老體制改革處于十字路口

　　1997年推出的

　　然而，養(yǎng)老改革并未完成，在改革的執(zhí)行中也反映出了一些重要問題。因?yàn)槔U費(fèi)不得不用來支付當(dāng)期的退休金，個(gè)人賬戶基本上是空帳運(yùn)行。在個(gè)人賬戶做實(shí)了的地方如遼寧省，過低的投資回報(bào)無法保證投保人得到充足的養(yǎng)老金。資本市場(chǎng)和養(yǎng)老金基金管理體制的欠缺無法保證養(yǎng)老金基金的良好回報(bào)，有時(shí)甚至讓養(yǎng)老金基金面臨風(fēng)險(xiǎn)。

　　在改革開始的10多年后，養(yǎng)老體制又一次處于改革十字路口。盡管決策者一致認(rèn)為有必要進(jìn)行一定的積累，但對(duì)于是以個(gè)人賬戶的形式積累,還是建立集中管理的儲(chǔ)備基金卻一直是在爭(zhēng)論中的問題。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)是否應(yīng)該覆蓋農(nóng)村人口，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)可以和應(yīng)該高到什么水平也有不同意見。有些人認(rèn)為，應(yīng)該將現(xiàn)有體制改為非積累制并把養(yǎng)老金定在較低的水平。一些地方則在現(xiàn)有體制之外對(duì)其它模式進(jìn)行著嘗試。隨著人口老齡化的逐漸到來，養(yǎng)老制度改革正變得日益迫切。

　　部分人享受的昂貴體制

　　中國(guó)的各類養(yǎng)老保險(xiǎn)體系僅覆蓋了中國(guó)約1/4的勞動(dòng)力。從廣義而言，目前在中國(guó)運(yùn)行著三種由政府支持的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系——城市地區(qū)強(qiáng)制性的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，

　　中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系成本昂貴并造成了勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲。用人單位應(yīng)繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高達(dá)薪金的20%，而雇員本人還需再繳納8%。在有些地區(qū)，實(shí)際繳費(fèi)率甚至更高。這一繳費(fèi)水平高于如智利(20%)等很多發(fā)展中國(guó)家，或如瑞典(24%)和美國(guó)(14%)等發(fā)達(dá)國(guó)家。加上其它社會(huì)保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)(

　　雖然養(yǎng)老金的支付辦法目前與過去相比已趨向統(tǒng)一，但是在與養(yǎng)老金相關(guān)的特殊補(bǔ)貼上，地區(qū)間依然有相當(dāng)?shù)牟顒e。養(yǎng)老金的可攜帶性有限，公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老金與企業(yè)養(yǎng)老金完全分割使人們難以在不同領(lǐng)域間轉(zhuǎn)換工作。最后，資金和風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌水平依然很低，主要在市或市級(jí)以下，削弱了養(yǎng)老制度的保險(xiǎn)功能。

　　盡管繳費(fèi)率很高，目前的養(yǎng)老體制在資金上無法持續(xù)，而依賴于中央政府的大量補(bǔ)貼。在沒有進(jìn)一步改革和擴(kuò)大覆蓋面的情況下，除了2009至2018年間有利的人口形勢(shì)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制將在未來幾十年中面臨赤字。如果赤字完全靠提高繳費(fèi)來彌補(bǔ)，那么要使養(yǎng)老體系資金平衡，繳費(fèi)率將不得不提高到繳費(fèi)工資的37%，如此高的繳費(fèi)率不可能成為一種選擇。

　　恢復(fù)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的信譽(yù)和資金的可行性

　　無論中國(guó)將來養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)如何，在短期內(nèi)都需要實(shí)施一系列政策改革以恢復(fù)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的信譽(yù)和資金的可行性。這些措施將提高養(yǎng)老保障水平，降低財(cái)務(wù)成本，并為創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)營(yíng)造良好環(huán)境。

　　首先，政府需要考慮在今后20至30年里，逐步將男性和女性的法定退休年齡(或領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡)均提高至65歲。考慮到預(yù)期壽命的增長(zhǎng)，中國(guó)目前工人男性55歲，女性50歲(女性專業(yè)人員55歲)的法定退休年齡是非常低的。提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不必一蹴而就，而可以在二三十年里逐步執(zhí)行。然而，重要的是盡早開始調(diào)整政策。

　　其次，政府可以考慮建立一個(gè)透明的調(diào)整養(yǎng)老金水平的方法。目前養(yǎng)老金的提高和名義工資的部分增長(zhǎng)掛鉤，但方法不透明并有隨意性。

　　可以將工資增長(zhǎng)的一定百分比作為養(yǎng)老金增長(zhǎng)的指數(shù)，并隨著時(shí)間推移將其完全與通貨膨脹掛鉤。

　　最后，如果保留個(gè)人賬戶，確保其精算平衡至關(guān)重要。為達(dá)到這一目的，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金水平應(yīng)取決于退休時(shí)賬戶余額和在退休時(shí)的平均余命預(yù)期。

　　分析顯示，上述三項(xiàng)政策改革措施的綜合影響可以將維持體制收支平衡所需的繳費(fèi)率降低約1/4。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)體系財(cái)務(wù)困難的重要原因并非由于新的政策，而是歷史遺留的問題。一種確定歷史負(fù)擔(dān)的方法是，衡量在舊的養(yǎng)老體系下和在改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下應(yīng)支出的養(yǎng)老金的差別。在遼寧省，歷史欠賬約占隱形養(yǎng)老金債務(wù)的1/4，就全國(guó)整體而言，水平可能更高。為使改革后的養(yǎng)老體系成為可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府需要對(duì)歷史負(fù)擔(dān)有一個(gè)合理并可操作的定義，并考慮分別處理歷史負(fù)擔(dān)和改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的成本，并制定由各級(jí)政府合理分擔(dān)歷史欠賬的方式。

　　從人口統(tǒng)計(jì)分析可以看到，中國(guó)距離領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)開始快速增長(zhǎng)，而支持他們的工人人數(shù)下降只有10年多一點(diǎn)的時(shí)間。目前，三名繳費(fèi)者支持一名養(yǎng)老金領(lǐng)取者，而這一比例到2050年將降至低于1.25。考慮到很小的“人口紅利”窗口，對(duì)未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)義務(wù)預(yù)先積累是有必要的。

　　改善管理效率

　　改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的有效執(zhí)行，要求堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)、有激勵(lì)機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)，和強(qiáng)有力的管理能力。故而其它領(lǐng)域的改革還應(yīng)包括：

　　改善社會(huì)保障管理的法律基礎(chǔ)。目前的法律基礎(chǔ)不足保證社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和欠費(fèi)的有效征繳。養(yǎng)老保險(xiǎn)管理立法將可使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳和繳稅具有類似的法律效力。

　　重組養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。各省應(yīng)完成社保機(jī)構(gòu)的縱向整合。這樣的組織結(jié)構(gòu)和統(tǒng)一繳費(fèi)率將使省級(jí)管理和省級(jí)統(tǒng)籌成為可能。將來，社會(huì)保險(xiǎn)征繳的機(jī)構(gòu)安排應(yīng)達(dá)到全國(guó)統(tǒng)一。

　　改善管理程序。企業(yè)從養(yǎng)老金的支付管理中極大地解脫出來以后，養(yǎng)老金管理程序需要進(jìn)一步精減，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高征繳率。標(biāo)準(zhǔn)化程序要求對(duì)所有重要業(yè)務(wù)的處理有詳細(xì)說明，準(zhǔn)備和分發(fā)程序操作手冊(cè)，并對(duì)操作進(jìn)行監(jiān)督。

　　提高征繳力度。除了奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和不太繁瑣的程序，政府需要采取更主動(dòng)的執(zhí)行方式和程序以確保所有養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的企業(yè)都注冊(cè)，所有注冊(cè)企業(yè)如實(shí)報(bào)告其繳費(fèi)基數(shù)并繳納所有保費(fèi)。遼寧省在試點(diǎn)中已對(duì)一些可能很有效的征繳手段進(jìn)行了嘗試，這些經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步評(píng)估和研究。